Offene Mindestsicherung - barrierefreie Version

Informationen

Vorlage an Landtag und Landesregierung
Der Landes-Rechnungshof berichtet gemäß Art. 70 der Landesverfassung dem Landtag über seine Tätigkeit und die Ergebnisse seiner Prüfungen aus dem Bereich des Landes. Gleichzeitig ist der Bericht der Landesregierung zu übergeben. Nach Vorlage an den Landtag ist dieser zu veröffentlichen.

Geprüfte Stellen
Abteilung Soziales und Integration (IVa) im Amt der Landesregierung sowie Bezirkshauptmannschaften Bludenz, Bregenz, Dornbirn und Feldkirch.

Prüfzeitraum
2014 bis 2018
Bei Bedarf wurde auf aktuelle Entwicklungen Bezug genommen.

Prüfgegenstand
Der Landes-Rechnungshof prüfte von Oktober 2019 bis Mai 2020 die Gebarung des Landes in einem Teilbereich der offenen Mindestsicherung. Beurteilt wurden die Leistungen der Bezirkshauptmannschaften zur Existenzsicherung. Schwerpunkte der Prüfung lagen im einheitlichen Vollzug sowie in der Koordination durch die Abteilung Soziales und Integration (IVa). Nicht Gegenstand der Analyse waren die ebenso im Rahmen der offenen Mindestsicherung gewährten Unterstützungen zur ambulanten Pflege und Betreuung sowie die Finanzierung sozialer Einrichtungen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Wohnungslosenhilfe.

Prüfergebnis
Das Ergebnis der Prüfung wurde dem Vorstand der Abteilung Soziales und Integration (IVa) sowie den vier Bezirkshauptmännern am 4. Juni 2020 zur Kenntnis gebracht. Die Landesregierung gab am 19. Juni 2020 eine Stellungnahme ab, die vom Landes-Rechnungshof in den Bericht eingearbeitet wurde.

Formale Aspekte
Im Bericht verwendete geschlechtsspezifische Bezeichnungen gelten grundsätzlich für Frauen und Männer. Gegebenenfalls wurden kaufmännische Auf- und Abrundungen vorgenommen.

Zusammenfassung

Wichtige Leistungen für Menschen in Notlagen

Die Leistungen zur Existenzsicherung in der offenen Mindestsicherung – zukünftig Sozialhilfe – unterstützen als letztes soziales Auffangnetz Menschen in Notlagen. Sie werden aus Sozialfondsmitteln finanziert und umfassen insbesondere Zahlungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und Wohn-bedarfs. Ergänzend können z.B. Hilfen zur Deckung von Sonderbedarfen gewährt werden, die u.a. zur Anschaffung von Möbeln oder großen Haushaltsgeräten dienen. Die Ausgaben stiegen in den Jahren 2014 bis 2017 um beinahe 60 Prozent und sanken im Folgejahr um rund ein Fünftel auf knapp € 36 Mio. für über 15.000 unterstützte Personen. Für den Prüfzeitraum lag die durchschnittliche Bezugsdauer bei 29 Monaten. Der Vollzug obliegt den Sozialabteilungen der Bezirkshauptmannschaften. Im Zusammenhang mit dem vom Bund erlassenen Grundsatzgesetz stehen aktuell Änderungen der landesrechtlichen Regelungen an. Auf die Neuerungen der komplexen Rechtsmaterie sind die Mitarbeitenden rechtzeitig durch gezielte Schulungen vorzubereiten.

Verbesserungspotenziale im Vollzug nutzen

Der Landes-Rechnungshof analysierte den Ablauf zur Leistungsgewährung und prüfte 100 risikoorientiert ausgewählte Akten in den vier Bezirkshauptmannschaften. Er stellte zwar ein weitgehend einheitliches Vorgehen fest, dennoch identifizierte er auch Unterschiede. Diese bestanden z.B. bei Prüfroutinen zur Aufdeckung von Auffälligkeiten, der Einholung ärztlicher Gutachten, dem Zusammenwirken mit Gemeinden oder dem Umfang von Barauszahlungen. Good-Practice-Beispiele einzelner Sozialabteilungen werden derzeit zu wenig für alle nutzbar gemacht. Die Aktenprüfung zeigte darüber hinaus Bearbeitungsfehler und systematische Defizite auf. Diese waren teils mit erhöhten Ausgaben oder Mindereinnahmen verbunden. Beispielsweise wurden fehlerhafte Zahlungen getätigt, Möglichkeiten zur Rückerstattung von Umsatzsteuerbeträgen nicht durchgängig genutzt oder Sonderzahlungen bei Ermittlung des Leistungsanspruchs abweichend berücksichtigt. Insbesondere bei Sonderbedarfen unterschied sich die grundsätzliche Bewilligungspraxis. Um einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten, ist der Umfang der Leistungsgewährung besser abzustimmen. So wurden bestimmte Gegenstände wie Fernsehmöbel, Couchtische oder Staubsauger von einzelnen Sozialabteilungen bewilligt, von anderen in der Regel abgelehnt. Weiters sind Zusagen für Kostenübernahmen ab bestimmten Wertgrenzen erst nach einer Kontrolle im Vier-Augen-Prinzip zu tätigen. Der Landes-Rechnungshof kritisiert, dass entgegen einem Erlass zur Verbesserung des Internen Kontrollsystems nicht alle Forderungen im IT-System erfasst wurden.

Koordinationsrolle verstärkt wahrnehmen

Der Abteilung Soziales und Integration (IVa) kommen als Oberbehörde Weisungs- und Kontrollbefugnisse zu. Sie hat u.a. einen einheitlichen Vollzug der Bezirkshauptmannschaften sicherzustellen. Dazu führt sie bereits wichtige Maßnahmen durch, diese sind jedoch zu verbessern und zur Unterstützung der Sachbearbeitenden auszubauen. Ergänzend zu den halbjährlichen Dienstbesprechungen, die einen großen Teilnehmerkreis aufweisen, sollten auch kleinere Besprechungsformate für einen praxisnahen Austausch eingeführt werden. Ebenso ermöglicht eine nähere Kategorisierung der Entscheidungssammlung, dass relevante Judikate leichter aufgefunden werden. Weiters sind Erlässe zu aktualisieren und Leitlinien zur Gewährung ergänzender Leistungen zu überarbeiten. Mit der Fachaufsicht steht grundsätzlich ein geeignetes Instrument zur Koordination und Kontrolle zur Verfügung. Um ihre Wirksamkeit zu erhöhen, hält es der Landes-Rechnungshof für zweckmäßig, während der Überprüfung Einsicht in Daten des spezifischen IT-Systems zu nehmen sowie auch die betriebswirtschaftlichen Mitarbeitenden einzubinden. Er regt an, Ergebnisse der Fachaufsicht mit allen Bezirkshauptmannschaften zu besprechen, um einen breiteren Wissenstransfer zu erreichen. Derzeit werden Arbeitsbehelfe zur Einschulung und laufenden Information der Sachbearbeitenden weitgehend nicht zentral bereitgestellt. Dies wird aus Gründen der Effizienz und Einheitlichkeit im Vollzug jedoch als sinnvoll angesehen. Im Hinblick auf eine stärkere Koordination ist zudem je nach Sachthema die Federführung einer Bezirkshauptmannschaft zu prüfen.

IT-System und Datenbasis weiterentwickeln

Um die Abwicklung von Sozialleistungen elektronisch zu unterstützen, wird seit vielen Jahren ein spezifisches IT-System eingesetzt. Darin ist zur laufenden Überprüfung von Leistungsvoraussetzungen u.a. ein automatisierter Datenaustausch mit wesentlichen Systempartnern eingerichtet. Diese Fachanwendung weist auf Grund ihrer veralteten Technologie jedoch Sicherheitsrisiken auf. Mit der geplanten Umstellung auf ein Nachfolgesystem werden Schwachstellen nur teilweise behoben. Weiters sind Mängel in der Benutzerverwaltung, wie ein fehlendes systembasiertes Vier-Augen-Prinzip, zu beseitigen und Benutzerrechte auf den notwendigen Umfang zu beschränken. Seit Mitte 2017 steht im IT-System ein neues Modul für die Berechnung von Leistungsansprüchen bereit. Dennoch erfolgten im Jahr 2020 nach wie vor Berechnungen teils außerhalb des Systems, die Nutzung des Moduls wurde von der Abteilung Soziales und Integration (IVa) nicht verpflichtend vorgegeben. Zudem ist die Auswertung der damit erfassten Daten bislang technisch nicht realisiert. Auch zu wenige Pflichtfelder im IT-System führen zu einer eingeschränkten Datenbasis. Kennzahlen, wie zum Arbeitsmarktpotenzial der Beziehenden, können nicht, andere zum Teil nur näherungsweise ermittelt werden. Diese sind wichtig, um z.B. die Wirksamkeit von Maßnahmen zur raschen (Wieder-)Eingliederung in das Erwerbsleben überprüfen zu können. Eine verbesserte Datengrundlage ist zu schaffen und ermittelte Kennzahlen sind vermehrt für öffentliche Berichte bereitzustellen.

Empfehlungen

01. Mitarbeitende rechtzeitig durch gezielte Schulungen auf Umstellungen im Vollzug durch Änderung der rechtlichen Grundlagen vorbereiten
02. Umfang und Qualität der Daten für bessere Beurteilung der Wirksamkeit von Maßnahmen erhöhen
03. Datenmeldungen an Statistik Austria verbessern
04. Für zutreffende Darstellung und klare Benennung bei Masterprodukten Sorge tragen
05. Arbeitsmarktintegration von Leistungsbeziehenden mit Betreuungs-pflichten von Kindern älter als drei Jahre in Steuerungsgruppe mit Arbeitsmarktservice abstimmen
06. Fachaufsicht regelmäßig und bei Bedarf unter Beiziehung betriebs-wirtschaftlicher Mitarbeitender durchführen sowie dabei Einsicht in Daten der Fachanwendung nehmen
07. Stichprobenumfang für Fachaufsicht nach Größe der Sozialabteilung der Bezirkshauptmannschaften wählen
08. Wesentliche Ergebnisse der Fachaufsicht mit allen Bezirkshauptmannschaften besprechen
09. Bei Dienstbesprechungen Vertretung je Sozialabteilung der Bezirkshauptmannschaft sicherstellen
10. Kleineres Besprechungsformat mit Bezirkshauptmannschaften einführen
11. Federführung je nach Sachthema von einer Bezirkshauptmannschaft in Abstimmung mit Oberbehörde prüfen
12. Entscheidungssammlung näher kategorisieren
13. Erlässe aktualisieren und gegebenenfalls ausbauen
14. Verwendung des elektronischen Berechnungsmoduls der Fachanwendung in Bezirkshauptmannschaften einfordern und überprüfen
15. Bereitstellung der Daten des Berechnungsmoduls für Auswertungszwecke technisch realisieren
16. Vier-Augen-Prinzip bei Benutzerverwaltung und jährliche Überprüfung der Benutzerrechte gewährleisten
17. Benutzerrollen auf notwendiges Ausmaß einschränken und Rollenbezeichnungen harmonisieren
18. Automatisierte Schnittstelle zum Zentralen Melderegister in Fachanwendung umsetzen
19. Zugang zur Transparenzdatenbank für Bezirkshauptmannschaften schaffen und erweiterte Berechtigung für Abfrage der Familienbeihilfe beantragen
20. Abfragemöglichkeit des Familienzuschusses vereinfachen
21. Migration auf Nachfolgesystem zeitgerecht abschließen und weitere Verbesserungen wie elektronische Aktenführung vornehmen
22. Funktionsumfang der separaten Datenbank in Datawarehouse implementieren
23. Auf durchgängigen Einsatz der Analyse- und Berichtssoftware in Bezirkshauptmannschaften hinwirken
24. Pflichtfelddefinition in Fachanwendung erweitern
25. Wesentliche Inhalte der Jours Fixes der jeweiligen Sozialabteilung dokumentieren
26. Relevante Unterlagen für Sozialabteilungen zentral bereitstellen und aktuell halten
27. Vorgehensweise im Zusammenhang mit Leistungsvereinbarungen der Bezirkshauptmannschaften klären
28. Zusammenarbeit mit Gemeinden weiter stärken
29. Prüfroutinen in allen Bezirkshauptmannschaften einsetzen
30. Kurzantragsformulare auf Gewährung von Leistungen optimieren und vereinheitlichen
31. Möglichkeit der amtsärztlichen und zahnärztlichen Begutachtung für alle Sozialabteilungen sicherstellen
32. Barauszahlungen auf unbedingt notwendiges Ausmaß beschränken
33. Vorgehen bei Berücksichtigung von Sonderzahlungen abstimmen und vereinheitlichen
34. Forderungen durchgängig in Fachanwendung erfassen
35. Vier-Augen-Prinzip auch bei vorläufiger Nichtgeltendmachung von Forderungen ausdrücklich vorsehen, sofern bestimmte Wertgrenzen und Zeitspannen überschritten werden
36. Bei Folgeanträgen wiederkehrend Kontoauszüge anfordern und auf deren Vollständigkeit achten
37. Bewilligungspraxis bei Sonderbedarfen besser abstimmen
38. Leitlinien für Sonderbedarfe überarbeiten und auf weitere Kategorien ausdehnen
39. Für Ausstellung von Kostenübernahmebestätigungen ab bestimmten Wertgrenzen Vier-Augen-Prinzip vorsehen
40. Beihilfe nach Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz durchgängig geltend machen und Sachbearbeitende entsprechend schulen

Kenndaten

Kenndatentabelle des Prüfberichts mit Finanzdaten, Leistungsdaten und der Verteilung nach Bezirkshauptmannschaften

 

Quelle: Abteilung IVa und PrsP; Auswertung Landes-Rechnungshof; Rundungsdifferenzen

1 Grundlagen

1.1 Rechtsrahmen

Die offene Mindestsicherung – zukünftig Sozialhilfe genannt – unterstützt als letztes soziales Auffangnetz Menschen in Notlagen. Ihr Vollzug obliegt den Bezirkshauptmannschaften, der Abteilung Soziales und Integration (IVa) kommen als Oberbehörde Weisungs- und Kontrollbefugnisse zu. Die landesrechtlichen Grundlagen wurden insbesondere nach Auslaufen der Bund-Länder-Vereinbarung angepasst. Weitere Änderungen stehen aktuell im Zusammenhang mit dem Grundsatzgesetz des Bundes an. Auf die anstehenden Neuerungen sind die Mitarbeitenden rechtzeitig durch gezielte Schulungen vorzubereiten.
Der Landes-Rechnungshof wurde von Landtagsabgeordneten des Freiheitlichen Landtagsklubs im August 2019 zur Prüfung eines Teilbereichs der offenen Mindestsicherung beauftragt. Analysiert werden sollten die von den Bezirkshauptmannschaften (BHen) zuerkannten Leistungen zur Existenzsicherung im Zeitraum der Jahre 2014 bis 2018. Dazu zählen insbesondere Unterstützungen zur Sicherung des Lebensunterhalts, des Wohnbedarfs, zum Schutz bei Krankheit, Schwangerschaft, Entbindung sowie Zusatzleistungen für besondere Bedarfe. Hauptfrage war, ob ein einheitlicher und transparenter Vollzug gewährleistet wurde sowie Kontrollinstrumente und Handlungsanleitungen von Seiten des Landes ausreichend waren.

Rechtsgrundlagen
Unter Mindestsicherung im Allgemeinen wird zum Zeitpunkt der Prüfung die staatliche Hilfe zur Führung eines menschenwürdigen Lebens verstanden. Sie kann Hilfsbedürftigen außerhalb sowie innerhalb von Einrichtungen gewährt und dementsprechend in offene oder stationäre Mindestsicherung unterschieden werden. Als Angelegenheit des Armenwesens fällt diese Rechtsmaterie kompetenzrechtlich unter Art. 12 Abs. 1 Z. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). Dem Bund obliegt daher die Gesetzgebung über Grundsätze und den Ländern die Erlassung von Ausführungsgesetzen sowie die Vollziehung. Da der Bund bis Mitte 2019 von seiner diesbezüglichen Zuständigkeit nicht Gebrauch machte, konnten die Länder dieses Sachgebiet frei regeln.

Mit den Leistungen zur Existenzsicherung soll Menschen in finanziellen oder sonstigen Notlagen möglichst rasch geholfen werden. Übergeordnete Ziele der offenen Mindestsicherung sind vor allem die Bekämpfung und Vermeidung von Armut sowie sozialer Ausgrenzung und die dauerhafte (Wieder-)Eingliederung in das Erwerbsleben. Sie finden sich u.a. im aktuellen Arbeitsprogramm der Landesregierung, welches zudem die Befähigung zur Selbsthilfe hervorhebt. Die Leistungen sind als letztes soziales Auffangnetz konzipiert. Das bedeutet, dass Beziehende, welche sich nicht selbst erhalten können, auch nicht ausreichend durch andere Bereiche unterstützt werden.

Zur Harmonisierung dieses Teilbereichs der Rechtsmaterie schlossen Bund und Länder im Jahr 2010 eine Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über eine bundesweite bedarfsorientierte Mindestsicherung (BMS-Vereinbarung). Neben gemeinsamen Zielen und Grundsätzen sowie gegenseitigen Verpflichtungen legte sie Mindeststandards für bestimmte Leistungen fest. Diese knüpften am sozialversicherungsrechtlich festgelegten Ausgleichszulagenrichtsatz für alleinstehende Pensionsberechtigte an. Die Länder durften ihr bestehendes Leistungsniveau nicht verschlechtern, darüber hinausgehende Unterstützungen waren aber möglich. Überdies wurde die Einbeziehung in die gesetzliche Krankenversicherung für die Dauer des Mindestsicherungsbezugs vorgesehen. Die Vereinbarung trat Ende 2016 außer Kraft, nachdem die Verhandlungen zwischen den Gebietskörperschaften zur Erneuerung gescheitert waren.

Eine weitere Art. 15a B-VG Vereinbarung der Bundesländer über den gegenseitigen Kostenersatz in Angelegenheiten der Sozialhilfe (Kostenersatzvereinbarung) besteht noch zwischen Vorarlberg, Tirol und Wien. Sie stammt aus dem Jahr 1974 und kommt bei Wohnortwechseln von Hilfesuchenden innerhalb Österreichs zum Tragen. Nach dem Ausstieg des Bundeslands Kärnten im Jahr 2011 haben Ende 2017 weitere fünf Bundesländer diese Vereinbarung gekündigt.

Im Prüfzeitraum der Jahre 2014 bis 2018 sowie zum Zeitpunkt der Prüfung waren zentrale landesrechtliche Grundlagen das Mindestsicherungsgesetz (MSG) sowie die Mindestsicherungsverordnung (MSV). Sie enthalten u.a. Bestimmungen über Arten, Form und Ausmaß der Leistungen. Redundanzen zwischen Gesetz und Verordnung sowie die daraus resultierende schwerere Lesbarkeit und Unübersichtlichkeit zeigte der Rechnungshof Österreich im Jahr 2014 in seinem Prüfbericht zur bedarfsorientierten Mindestsicherung in Vorarlberg bereits auf.

Das MSG und die MSV wurden in den geprüften Jahren vor allem nach Auslaufen der BMS-Vereinbarung angepasst. Wichtige Punkte waren u.a. die Einführung von pauschalen Höchstsätzen zur Abdeckung des Wohnbedarfs, die Ausweitung der zur Beurteilung der Hilfsbedürftigkeit anzurechnenden Leistungen oder die Reduktion von Unterstützungen mit Rechtsanspruch. Die diesbezüglichen Novellen traten mit Juli 2017 in Kraft. Für den Vollzug sind weiters verfahrensrechtliche Bestimmungen, wie das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz oder das Zustellgesetz, relevant.

Im Jahr 2019 machte der Bund von seiner Regelungskompetenz im Bereich der offenen Mindestsicherung Gebrauch. Das von ihm erlassene Sozialhilfe-Grundsatzgesetz gilt seit Juni desselben Jahres und sah wesentliche Änderungen vor. Die Länder hatten innerhalb von sieben Monaten Ausführungsgesetze zu erlassen. Einzelne Bestimmungen des Grundsatzgesetzes wurden allerdings beim Verfassungsgerichtshof angefochten und einige davon im Dezember 2019 als verfassungswidrig aufgehoben. Nach Vorliegen der höchstgerichtlichen Entscheidung erfolgte die detailliertere Ausarbeitung des Ausführungsgesetzes für Vorarlberg. Ein Entwurf lag zum Ende der Prüfung des Landes-Rechnungshofs vor. Die offene Mindestsicherung trägt zukünftig die Bezeichnung Sozialhilfe. Das Grundsatzgesetz enthält neben der Einführung von Höchstsätzen bzw. Maximalbeträgen für Geldleistungen u.a. die Verpflichtung, wirksame Kontrollsysteme einzurichten, um Einkommens- und Vermögensverhältnisse von Bezugsberechtigten sowie die Rechtmäßigkeit der Leistungsgewährung sicherzustellen.

Zuständigkeiten
Die Aufgaben nach dem MSG hat das Land als Träger der Mindestsicherung durchzuführen. Dafür sind die Landesregierung sowie die BHen organisatorisch zuständig. Bestimmte Angelegenheiten sind gesetzlich überdies dem Sozialfonds oder den Gemeinden zugewiesen. Außerdem erfolgen Abstimmungen mit weiteren Systempartnern.

Zu den Aufgaben der Landesregierung gehört u.a. die Erlassung bzw. Änderung der MSV. Nach der Geschäftseinteilung des Amtes der Landesregierung fallen die Angelegenheiten der Mindestsicherung der Abteilung Soziales und Integration (IVa) zu. Diese fungiert gegenüber den BHen auch als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde mit entsprechenden Weisungsbefugnissen und Kontrollrechten. Ferner obliegt ihr die Geschäftsführung des Sozialfonds. In dieser Funktion übernimmt sie die Vorbereitung und Umsetzung seiner Beschlüsse sowie Controllingaufgaben.

Die BHen vollziehen sowohl hoheitliche als auch nicht-hoheitliche Maßnahmen des MSG. Ihre örtliche Zuständigkeit richtet sich primär nach dem Hauptwohnsitz oder Aufenthalt des Hilfsbedürftigen. Entsprechend den Verwaltungsbezirken im Land waren die Bezirkshauptmannschaft (BH) Bludenz für 29, die BH Bregenz für 40, die BH Dornbirn für 3 und die BH Feldkirch für 24 Gemeinden zuständig.
Der Sozialfonds ist ein Landesfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit. Er wurde zur gemeinschaftlichen Finanzierung der Kosten bestimmter Sozialleistungen wie der Mindestsicherung durch Land und Gemeinden eingerichtet. Diese Gebietskörperschaften tragen seinen Abgang im Verhältnis von 60 zu 40 Prozent. Dem Sozialfonds kommt auch die Aufgabe der Steuerung der Entwicklung dieser Kosten zu. Die Leistungen der BHen zur Existenzsicherung machten im Jahr 2018 knapp 10 Prozent seines Ausgabenvolumens aus.
Den Gemeinden obliegt die örtliche Planung von Maßnahmen zur Vermeidung und Beseitigung von Hilfsbedürftigkeit. Sie haben auch Anträge zur Gewährung von Mindestsicherung entgegenzunehmen und unverzüglich an die zuständige BH weiterzuleiten. Zudem sind sie verpflichtet, Erhebungen durchzuführen und bei der Gewährung von Leistungen mitzuwirken. Ferner können die Gemeinden den weiterzuleitenden Anträgen Stellungnahmen anschließen.

Weitere Systempartner im Bereich der Leistungen zur Existenzsicherung sind das Arbeitsmarktservice (AMS) – mit welchem auch hinsichtlich Beschäftigungsprojekten zusammengearbeitet wird – oder der Österreichische Integrationsfonds (ÖIF). Dieser Fonds der Republik Österreich richtet seine Tätigkeiten insbesondere an Asylberechtigte, subsidiär Schutzberechtigte oder Menschen mit Migrationshintergrund. Er wickelt u.a. österreichweit Deutschkurse auf unterschiedlichen Sprachniveaus samt dazugehörenden Prüfungen ab.

Zudem kooperieren die BHen sowie die Abteilung Soziales und Integration (IVa) mit verschiedenen Sozialeinrichtungen. Sie tauschen sich auch mit anderen Abteilungen im Amt der Landesregierung aus, welche ebenso soziale Unterstützungen – wie Wohnbeihilfe oder Familienzuschuss – gewähren oder spezifische Arbeitsprogramme fördern.

Die Rechtsmaterie der offenen Mindestsicherung bzw. Sozialhilfe ist hochkomplex und vielschichtig. Als letztes soziales Auffangnetz erfüllt sie einen wichtigen Beitrag zur Existenzsicherung, um Menschen in Notlagen zu helfen. Ihre Wirksamkeit bzw. Zielerreichung hängt auch vom Funktionieren vorgelagerter Systeme wie Wirtschaft, Arbeit, Wohnen, Gesundheit oder Bildung ab. Bei Gewährung von Leistungen sind zahlreiche Systempartner einzubinden. Ein adäquater laufender Austausch und eine gegenseitige Abstimmung sind wesentlich für den Erfolg der Unterstützungsleistungen.

Durch Auslaufen der BMS-Vereinbarung wurden ab dem Jahr 2017 Möglichkeiten zu Änderungen der landesrechtlichen Bestimmungen genutzt. Im Zuge der Ausführung des Grundsatzgesetzes des Bundes stehen aktuell wieder Neuerungen an. Die Mitarbeitenden in den Sozialabteilungen der BHen sind rechtzeitig durch gezielte Schulungen auf die Umstellungen im Vollzug vorzubereiten. Zusätzlich ist nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs hilfreich, wenn die neuen landesrechtlichen Grundlagen möglichst einfach und verständlich sowie ohne Redundanzen gestaltet sind.

Empfehlung

01. Mitarbeitende rechtzeitig durch gezielte Schulungen auf Umstellungen im Vollzug durch Änderung der rechtlichen Grundlagen vorbereiten

Stellungnahme

Anlässlich der Umstellung von „Sozialhilfe“ auf „Bedarfsorientierte Mindestsicherung“ wurden im Jahr 2010/11 mehrere Seminare in Schloss Hofen gehalten. Dabei wurde ein Format speziell für Sachbearbeitende bei den Bezirkshauptmannschaften und ein anderes Format für Mitarbeitende der Gemeinden und Sozialeinrichtungen angeboten. Seminare für die genannten Zielgruppen werden vor der Einführung der „Sozialhilfe neu“ wieder durchgeführt werden.

1.2 Leistungen

Leistungen zur Existenzsicherung dienen einerseits vor allem der Deckung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs sowie der Krankenhilfe. Auf diese Kernleistungen haben Hilfsbedürftige einen Rechtsanspruch. Andererseits umfassen sie auch Sonderleistungen, welche privatrechtlich und daher ohne Rechtsanspruch zuerkannt werden. Da-zu gehören beispielsweise finanzielle Unterstützungen zum Ankauf von Möbeln oder großen Haushaltsgeräten. Die Gewährung der Leistungen ist an bestimmte Voraussetzungen wie den Einsatz der eigenen Mittel und Kräfte oder die Mitwirkung gebunden. Werden diese nicht erfüllt, sind die gesetzlich vorgesehenen Rechtsfolgen konsequent umzusetzen.

Im berichtsrelevanten Bereich der offenen Mindestsicherung werden unterschiedliche Arten von Leistungen gewährt. Im Folgenden werden diese Leistungen im Hinblick auf die Rechtslage zum Ende des Prüfzeitraums dargestellt.

Leistungsarten
Nach dem MSG sind Kern- und Sonderleistungen zu unterscheiden. Sie können auf Antrag oder von Amts wegen sowie in Ausnahmefällen bereits vor Eintritt und nach Beendigung der Hilfsbedürftigkeit zuerkannt werden.
Auf Kernleistungen haben berechtigte Hilfsbedürftige einen Rechtsanspruch. Über sie wird im Rahmen der Hoheitsverwaltung mittels Bescheid entschieden. Dieser kann durch Beschwerde beim Landesverwaltungsgericht bekämpft werden. Kernleistungen werden in vier Leistungskategorien unterteilt. Neben Unterstützungen zur Sicherung des ausreichenden Lebensunterhalts und des angemessenen Wohnbedarfs sind dies Hilfen zum Schutz bei Krankheit, Schwangerschaft, Entbindung sowie die Bestattung.
Bei Sonderleistungen liegt kein Rechtsanspruch vor. Ihre Bewilligung oder Ablehnung erfolgt mittels eines privatrechtlichen Schreibens. Eine Anrufung des Landesverwaltungsgerichts zur Überprüfung der Entscheidung ist nicht möglich. Sie werden in zwei Leistungskategorien unterteilt. Das sind zum einen Sonderbedarfe, zu welchen u.a. die Erstausstattung einer Wohnung mit Möbeln, die Anschaffung von großen Haushaltsgeräten, Maßnahmen zur Wohnraumerhaltung oder Geburtenbeihilfen gehören. Zum anderen dienen Hilfen in besonderen Lebenslagen z.B. durch Unterstützung einer angemessenen Schulbildung der Schaffung einer wirtschaftlichen Lebensgrundlage oder sie bestehen in der Übernahme von Kosten einer (psycho-)sozialen Beratung.

Leistungen zur Existenzsicherung

Grafik über die Leistungen zur Existenzsicherung

Quelle: MSG und MSV in der Fassung 2018; Darstellung Landes-Rechnungshof

Im näheren Fokus der Überprüfung des Landes-Rechnungshofs standen die Leistungskategorien Lebensunterhalt, Wohnbedarf sowie Sonderbedarfe auf Grund ihres verhältnismäßig höheren Ausgabenvolumens. Krankheit, Schwangerschaft, Entbindung – somit die Krankenhilfe im weiteren Sinne – thematisierte er in ausgewählten Einzelaspekten.

Die Zuordnung zu den einzelnen Kategorien änderte sich im Prüfzeitraum bezüglich der Sonderbedarfe durch die rechtlichen Anpassungen im Juli 2017. Seither gehören diese zu den Sonderleistungen. Durch das Sozialhilfe-Grundsatzgesetz des Bundes ergeben sich zukünftig weitere Umgruppierungen. Beispielsweise werden Unterstützungen für Hausrat, Heizung und Strom aus dem Bereich des Lebensunterhalts nunmehr in jenen des Wohnbedarfs verlagert. Das Ausführungsgesetz des Landes wird laut Entwurf noch weitere Änderungen vorsehen.

Kern- und Sonderleistungen werden im Zusammenhang mit dem Budget des Sozialfonds sowie für Berichte und Auswertungszwecke der Abteilung Soziales und Integration (IVa) in unterschiedliche Masterprodukte zusammengefasst. Letztere beinhalten einzelne oder ein Bündel von Leistungen, die auf eine bestimmte Zielgruppe ausgerichtet sind und eine bestimmte Wirkung erzielen sollen. So bildet die Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs ein gemeinsames sowie die gesetzliche Krankenversicherung ein eigenes Masterprodukt.

Leistungsausmaß
Die Unterstützungen werden in der Regel als Geldleistung direkt an die Bezugsberechtigten oder als Sachleistung gewährt. In bestimmten Fällen kann die Zahlung auch an Dritte, wie den Vermieter, erfolgen.

Zur Sicherung des Lebensunterhalts werden pauschale Mindestsicherungssätze ausbezahlt. Sie orientieren sich an der ursprünglichen BMS-Vereinbarung und variieren je nach Haushaltskonstellation, d.h. nach bestimmten Eigenschaften der Personen bzw. Zugehörigkeit zu einer Bedarfs- oder Wohngemeinschaft. Vom Vorliegen einer Bedarfsgemeinschaft (BG) ist dann auszugehen, wenn zusammenlebende Personen im selben Haushalt wirtschaften und zwischen ihnen eine Beziehung mit wechselseitiger Unterstützung besteht. Ansonsten handelt es sich um eine Wohngemeinschaft (WG).

Die Mindestsicherungssätze lagen im Jahr 2018 innerhalb einer Bandbreite von € 645 für alleinstehende Bezugsberechtigte und € 103 für eine minderjährige Person mit Anspruch auf Familienbeihilfe (FBH) in einer Familie mit mindestens sieben Kindern. Ihre Höhe wird mit Beginn des Kalenderjahres jeweils wertangepasst. Im Zeitraum der Jahre 2014 bis 2018 stiegen sie um rund fünf Prozent. Ansprüche auf FBH werden mindernd berücksichtigt.

Mindestsicherungssätze im Jahr 2018

in €, gerundet und vereinfacht dargestellt

Tabelle über die Mindestsicherungssätze im Jahr 2018

Quelle: MSV in der Fassung 2018; Darstellung Landes-Rechnungshof

Für eine alleinerziehende Person ohne eigene Mittel und zwei minderjährige Kinder mit FBH-Anspruch errechnet sich beispielsweise ein Betrag von rund € 1.020. Je nach Bedarf werden im Rahmen der Existenzsicherung ergänzend Wohnkosten sowie weitere Zusatzleistungen übernommen.

Seit Änderung der landesrechtlichen Grundlagen im Juli 2017 sind finanzierte Wohnkosten mit pauschalen Höchstsätzen je Haushaltsgröße gedeckelt. Sofern die tatsächlichen Wohnkosten höher sind, muss die hilfsbedürftige Person die Mehrkosten aus dem Lebensunterhalt tragen. Für Härtefälle sind Ausnahmen zulässig. Davor dienten Richtwerte zur Beurteilung der Angemessenheit von Mietpreisen.

Höchstsätze für Wohnkosten im Jahr 2018

in €

Tabelle über die Höchstsätze für Wohnkosten im Jahr 2018

Quelle: MSV in der Fassung 2018; Darstellung Landes-Rechnungshof

Unterstützungen zum Schutz bei Krankheit, Schwangerschaft, Entbindung werden u.a. durch entsprechende Beitragsleistung für die gesetzliche Krankenversicherung, aber auch durch Übernahme von Kostenbeteiligungspflichten und Selbstbehalten erbracht. In diesem Zusammenhang werden Aufwendungen für zahnärztliche Leistungen oder Sehbehelfe finanziert. Die Gewährung erfolgt in der Regel auf Basis eines nachzuweisenden Rechnungsbetrags, dem häufig die Einholung eines Kostenvoranschlags sowie eine Kostenübernahmebestätigung durch die BH vorausgeht.

Laut MSG ist bei jeder Leistungsgewährung nach Maßgabe des Einzelfalls darauf Bedacht zu nehmen, dass Bezugsberechtigte zur Selbsthilfe befähigt werden und eine dauernde Beseitigung der Hilfsbedürftigkeit zu erwarten ist. Dabei ist auf die Lebensverhältnisse der betroffenen Person und ihrer Familie möglichst wenig Einfluss zu nehmen sowie der Aufwand möglichst zweckmäßig, wirtschaftlich und sparsam zu halten.

Leistungsvoraussetzungen
Die Bewilligung von Leistungen zur Existenzsicherung ist an bestimmte Voraussetzungen wie Hilfsbedürftigkeit oder Einsatz der eigenen Mittel und Kräfte gebunden. Für die antragstellenden bzw. beziehenden Personen besteht überdies eine Mitwirkungspflicht.

Eine finanzielle Hilfsbedürftigkeit liegt in der Regel vor, wenn die eigenen Mittel nicht ausreichen, um die Kosten für Kernleistungen zu decken. Zusätzlich bedarf es einer sachlichen Hilfsbedürftigkeit, sodass die Mindestsicherung auch tatsächlich notwendig ist. Der Unterstützte muss ferner zum berechtigten Personenkreis eines Inländers gehören oder diesem gleichgestellt sein. Dies hängt u.a. vom fremdenrechtlichen Status ab. Den nicht darunter fallenden hilfsbedürftigen Ausländern können Kernleistungen und Sonderbedarfe zur Vermeidung von sozialer Härte privatrechtlich bewilligt werden.

Zur Feststellung der Hilfsbedürftigkeit bzw. der Leistungshöhe wird grundsätzlich das gesamte Einkommen und Vermögen einer BG herangezogen. Bestehen beispielsweise Einkünfte aus Erwerbstätigkeit, Arbeitslosengeld, Notstandshilfe oder Alterspension, wird die Mindestsicherung als Teilunterstützung gewährt. Überdies müssen Ansprüche gegenüber Dritten – wie Unterhaltsansprüche – vorrangig geltend gemacht werden. Nicht zu berücksichtigen sind z.B. geringfügige freiwillige Zuwendungen oder Kinderabsetzbeträge. Dies galt bis Juli 2017 auch für den Familienzuschuss, seither wird er jedoch den Einkünften zugerechnet. Ferner bestehen zeitlich befristete Einkommensfreibeträge zur Schaffung von Arbeitsanreizen. Bei Kernleistungen ist ebenso ein Vermögen in Höhe von € 4.200 freizuhalten. Weitere Ausnahmen von Einrechnungen, wie ein berufsbedingt erforderliches Kraftfahrzeug, sind in der MSV geregelt.

Die Leistungsgewährung hängt weiters davon ab, inwieweit eine arbeitsfähige hilfsbedürftige Person bereit ist, ihre Arbeitskraft einzusetzen. Dies darf nicht von Personen verlangt werden, die beispielsweise das Regelpensionsalter bereits erreicht haben oder Betreuungspflichten gegenüber Kindern unter drei Jahren ohne geeignete Betreuungsmöglichkeiten aufweisen.

Bei Personen, für die ein Integrationsförderbedarf besteht, setzt die Leistungsgewährung zudem die Teilnahme an integrationsfördernden Maßnahmen voraus. Dazu zählen Deutschkurse, Werte- und Orientierungskurse oder sonstige Maßnahmen zur besseren Integration. Seit dem Jahr 2016 schließen die BHen mit Konventionsflüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten eine eigene Integrationsvereinbarung. Ihre Einhaltung ist nach einem Jahr zu überprüfen. Werden die eigenen Kräfte nicht ausreichend eingesetzt, kann dies zu Konsequenzen wie der Kürzung der Leistung führen.

Hilfsbedürftige unterliegen überdies einer Mitwirkungspflicht zur Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts. In diesem Rahmen haben sie die zur Durchführung des Verfahrens notwendigen Angaben zu machen und die erforderlichen Unterlagen beizubringen. Auch unerlässlichen Untersuchungen, wie solchen beim Amtsarzt, müssen sie sich unterziehen. Wird dieser Pflicht ohne triftigen Grund nicht nachgekommen, können Leistungen abgelehnt, herabgesetzt oder unter Auflagen oder Bedingungen gewährt werden. Ebenso kann bei schuldhaften Zuwiderhandlungen der Tatbestand einer Verwaltungsübertretung verwirklicht sein.

Leistungsbeziehende haben die Mindestsicherung u.a. dann zu ersetzen, wenn sie später zu einem nicht aus eigener Erwerbstätigkeit erwirtschafteten Vermögen gelangen. Weiters sind Rückersätze bei Überbezügen zu leisten, wenn der Behörde bei Bemessung der Leistung Einkommen oder Vermögen nicht bekannt waren bzw. geänderte Umstände nicht angezeigt wurden. Sie können in angemessenen Teilbeträgen vorgeschrieben oder mit laufenden Leistungen gegenverrechnet werden. Der Erfolg der Mindestsicherung darf dadurch aber nicht gefährdet sein.

Mit den Leistungen zur Existenzsicherung sollen Grundbedürfnisse von Hilfsbedürftigen gedeckt werden. Sie reichen von Nahrung und Bekleidung über Miete und Krankenhilfe bis hin zu Möbeln und Haushaltsgeräten. Ihre Unterscheidung in hoheitliche oder privatrechtliche Unterstützungen ist sowohl für die betroffenen Personen als auch für die Behörden wesentlich, beispielsweise für den Rechtsschutz. Aus ihr leitet sich zudem ab, ob Leistungen verpflichtend zu gewähren sind. Größere Spielräume bei den privatrechtlichen Sonderleistungen bedeuten jedoch nicht, dass diese Unterstützungen bei gleichen Sachverhalten in unterschiedlichem Umfang zuerkannt werden sollten.
Die Mindestsicherungssätze für den Lebensunterhalt waren im Prüfzeitraum in Orientierung an die BMS-Vereinbarung festgesetzt. Die mit den Novellen im Juli 2017 eingeführte Deckelung der finanzierten Wohnkosten sowie höhere marktübliche Mietpreise in Vorarlberg führten teilweise dazu, dass Mehrkosten aus dem Lebensunterhalt zu finanzieren waren, sofern kein Härtefall vorlag. Damit stieg der Druck, Möglichkeiten für einen Umzug in eine günstigere Wohnung zu prüfen.

Als wichtig erachtet der Landes-Rechnungshof, dass ein Hilfsbedürftiger, der Leistungen der Existenzsicherung in Anspruch nimmt, grundsätzlich gefordert ist, seine eigenen Mittel und Kräfte einzusetzen. Kommt er dem nicht ausreichend nach, sind die in den rechtlichen Grundlagen vorgesehenen Rechtsfolgen konsequent umzusetzen. Eine Vollunterstützung durch die Mindestsicherung kann nur erfolgen, wenn kein zu berücksichtigendes Einkommen bzw. Vermögen oder vorrangige Ansprüche vorhanden sind und auch die eigenen Kräfte im erforderlichen Ausmaß eingesetzt werden.

1.3 Entwicklung

Die Entwicklungen im Bereich der Leistungen zur Existenzsicherung waren in den geprüften Jahren dynamisch, u.a. infolge der Flüchtlingssituation. Die Ausgaben stiegen bis zum Jahr 2017 deutlich und gingen im Folgejahr merklich zurück. Auf Grund der eingeschränkten Datenlage waren Auswertungen in wesentlichen Teilbereichen nur näherungsweise oder zu wichtigen Merkmalen, wie dem Arbeitsmarktpotenzial der Beziehenden, nicht möglich. Weiters sollte bei Masterprodukten für eine zutreffende Darstellung Sorge getragen werden.

Die Analyse der Entwicklung der Leistungen und Leistungsbeziehenden im Prüfzeitraum nahm der Landes-Rechnungshof anhand der vier Masterprodukte Sicherung Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf, gesetzliche Krankenversicherung, Sonderleistungen und Sonderbedarfe sowie Erstattung an andere Bundesländer vor. Letzteres blieb in seinen grafischen Darstellungen unberücksichtigt, wurde jedoch separat im Bericht beschrieben.

Auf Grund der vorhandenen Datenlage waren für den Landes-Rechnungshof Auswertungen teils nur näherungsweise oder nicht möglich. Auch meldete das Land im Unterschied zu den meisten Bundesländern an die Statistik Austria Daten nicht im grundsätzlich vorgesehenen Umfang. So konnte die Abteilung Soziales und Integration (IVa) beispielsweise das Erhebungsformular für die österreichweite Mindestsicherungsstatistik für die Berichtsjahre 2017 bis 2019 nur zu rund 30 Prozent befüllen. Im Zusammenhang mit dem Sozialhilfe-Grundsatzgesetz wurde eine neue rechtliche Basis für diesen Datenaustausch geschaffen. Aktuell erfolgt eine Änderung der entsprechenden landesgesetzlichen Regelung.

Weiters ist zu berücksichtigen, dass in Masterprodukten Ausgaben enthalten sind, die nicht den benannten Leistungskategorien entsprechen. Beispielsweise wurden im Jahr 2018 Zahnbehandlungen sowie Sehbehelfe in Höhe von mindestens € 350.000 dem Masterprodukt Sonderleistungen und Sonderbedarfe zugeordnet. Sie stellen im Rahmen von Maßnahmen zur Feststellung und Heilung von Krankheiten grundsätzlich Kernleistungen dar.

Die Ausgaben für die dargestellten Masterprodukte stiegen ausgehend vom Jahr 2014 zunächst um 58 Prozent auf € 42,23 Mio. im Jahr 2017 und gingen im Folgejahr um 16 Prozent auf € 35,29 Mio. zurück. Insgesamt beliefen sich die Ausgaben auf € 175,73 Mio. im Prüfzeitraum.

Ausgaben

in den Jahren 2014 bis 2018, in € bzw. Prozent

Grafik über die Ausgaben in den Jahren 2014 bis 2018

Hinweis: Ausgaben ohne Masterprodukt Erstattung an andere Bundesländer
Quelle: Abteilung IVa; Auswertung und Darstellung Landes-Rechnungshof; Rundungsdifferenzen

Das Masterprodukt Sicherung Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf stellte mit einem Anteil von durchschnittlich rund 80 Prozent die größte Position in den geprüften Jahren dar. Die Ausgaben betrugen zwischen € 21,38 Mio. und € 34,56 Mio. jährlich. Sonderleistungen und Sonderbedarfe reduzierten sich im Prüfzeitraum von 15 auf 11 Prozent des Ausgabenvolumens, auf die gesetzliche Krankenversicherung entfielen die geringsten Ausgaben.

Gründe für die Steigerung der Ausgaben in den Jahren 2014 bis 2017 waren die Zunahme von unterstützten Personen vor allem auf Grund der Flüchtlingssituation, längere Bezugsdauern und Anpassungen der Mindestsicherungssätze. Der Rückgang der Ausgaben im Jahr 2018 gegenüber dem Vorjahr war u.a. auf die geringere Anzahl unterstützter Personen zurückzuführen. Ein weiterer Grund war auskunftsgemäß z.B. die Wohnkostendeckelung.

Die Einnahmen werden nicht auf Ebene von Masterprodukten erfasst. Sie wurden daher dem Landes-Rechnungshof auf Basis einer Näherungsrechnung von der Abteilung Soziales und Integration (IVa) zur Verfügung gestellt. Die Einnahmen im gesamten Prüfzeitraum beliefen sich ohne Erstattungen von anderen Bundesländern auf € 4,09 Mio. Sie stammten zu rund 45 Prozent aus Refundierungen unterstützter Personen und zu 31 Prozent aus solchen von Kranken- und Pensionsversicherungsträgern.

Die Kostenersatzvereinbarung löst eine Erstattungspflicht jenes Bundeslandes aus, in welchem sich der Bezugsberechtigte während der letzten sechs Monate vor Leistungsgewährung mindestens fünf Monate aufgehalten hat. Sie endet dann, wenn dieser seit mindestens drei Monaten keine Hilfeleistung mehr erhalten hat.

Die Ausgaben für hilfsbedürftige Personen, die aus Vorarlberg weggezogen sind, betrugen in den geprüften Jahren zwischen € 0,34 Mio. und € 0,77 Mio. Im Prüfzeitraum summierten sie sich auf € 2,56 Mio. Sie wurden für jährlich 140 bis 180 Personen vergütet. Diesen standen Einnahmen durch Erstattungen von anderen Bundesländern in Höhe von insgesamt € 6,26 Mio. in diesen Jahren gegenüber. Nach Einnahmen im Jahr 2017 in Höhe von € 1,58 Mio. sanken sie auf Grund des Ausstiegs mehrerer Bundesländer aus der Kostenersatzvereinbarung kontinuierlich auf € 0,49 Mio. im Jahr 2019. Der Rechnungshof Österreich empfahl in seinen Berichten zur bedarfsorientierten Mindestsicherung auf eine Beendigung der Erstattungen hinzuwirken, da sie mit einer Harmonisierung der landesrechtlichen Regelungen nicht konform geht.

Die folgende Abbildung stellt die Entwicklung der unterstützten Personen dar. Jährlich knapp 90 Prozent davon erhielten Hilfen zur Sicherung des Lebensunterhalts bzw. Wohnbedarfs sowie allenfalls weitere Leistungen. Darüber hinaus gab es auch Personen, denen ausschließlich andere Leistungen zur Existenzsicherung gewährt wurden. Auf Grund der Datenlage war eine Trennung zwischen direkt und indirekt unterstützten Personen nicht möglich. Letztere sind beispielsweise Kinder in einem mindestsicherungsbeziehenden Haushalt, deren Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf aber durch Unterhaltszahlungen bereits gedeckt sind.

Unterstützte Personen

in den Jahren 2014 bis 2018

Grafik über die unterstützten Personen in den Jahren 2014 bis 2018

Quelle: Abteilung IVa; Auswertung und Darstellung Landes-Rechnungshof; Rundungsdifferenzen

Die Anzahl der unterstützten Personen stieg bis zum Jahr 2017 um 23 Prozent auf 16.350 und sank im Jahr 2018 auf 15.098. Der Anstieg erfolgte u.a., weil zahlreiche asyl- und subsidiär schutzberechtigte Personen nach der Grundversorgung Mindestsicherungsleistungen erhielten. Den Rückgang führte die Abteilung Soziales und Integration (IVa) z.B. auf Arbeitsmarktintegrationsmaßnahmen zurück.

Im Jahr 2018 waren von den unterstützten Personen, die Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf bezogen, 35 Prozent im Alter von 0 bis 15 Jahren, 60 Prozent zwischen 16 und 60 Jahren sowie 5 Prozent 61 Jahre oder älter. Die Gruppe der 16- bis 60-Jährigen zählt grundsätzlich zu jener im erwerbsfähigen Alter. Sie ist zu 49 Prozent männlich und zu 51 Prozent weiblich. Daten zum Arbeitsmarktpotenzial dieser Personen waren nicht vorhanden. Ebenso konnten Personen, die nach einer Bezugsunterbrechung wieder Mindestsicherungsleistungen erhielten, nicht separat ausgewertet werden.

Von den unterstützten Personen, die im Jahr 2018 Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf erhielten, besaßen 43 Prozent die österreichische Staatsbürgerschaft. Im Jahr 2014 betrug deren Anteil 63 Prozent. Jener der asyl- und subsidiär schutzberechtigten Personen stieg im Prüfzeitraum von rund 12 Prozent auf rund 35 Prozent, österreichweit lag deren Anteil bei 33 Prozent im Jahr 2018.

Zudem konnte das Verhältnis von voll- zu teilunterstützten Personen nicht zuverlässig ausgewertet werden, da entsprechende Daten teils nicht aktuell oder nicht vorliegen. Für die anderen Bundesländer lag dieses laut Statistik Austria im Jahresdurchschnitt 2018 bei 30 zu 70 Prozent.

Die unterstützten Personen, welche Leistungen aus Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf erhielten, lebten in unterschiedlichen Haushaltsstrukturen.

Haushaltsstruktur im Jahr 2018

in Prozent

Grafik über die Haushaltsstruktur im Jahr 2018

Quelle: Abteilung IVa; Auswertung und Darstellung Landes-Rechnungshof

Die größte Gruppe bildeten mit 46 Prozent die Alleinstehenden, gefolgt von Alleinerziehenden mit einem oder zwei Kindern sowie die Kategorie Sonstige, mit jeweils rund 16 Prozent. Unter die Kategorie Sonstige fallen beispielsweise Mehrgenerationenhaushalte oder erwachsene Personen mit volljährigem Kind. Jedoch finden sich darin auch Haushalte, bei denen die Beziehungsverhältnisse der Haushaltsmitglieder nicht oder falsch in die Fachanwendung eingepflegt wurden. Laut Auskunft der Abteilung Soziales und Integration (IVa) könnte zumindest die Hälfte einer bestehenden Haushaltsstruktur zugeordnet und damit die Genauigkeit erhöht werden.

Die Bezugsdauer gibt an, in wie vielen Monaten ein Haushalt Leistungen aus Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf erhielt. Der Landes-Rechnungshof berechnete, für wie lange die im Dezember 2018 unterstützten Haushalte diese Leistungen im Prüfzeitraum – damit in den vorangegangenen 60 Monaten – bezogen hatten. Basis war dabei die Anzahl der Monate, in denen eine Auszahlung erfolgte. Mangels genauerer verfügbarer Daten stellt die Berechnung nur eine Näherung dar.

Bezugsdauer von unterstützten Haushalten

Stand Dezember 2018, Betrachtungszeitraum 60 Monate

Grafik über die Bezugsdauer von unterstützten Haushalten

Quelle: Abteilung IVa; Auswertung und Darstellung Landes-Rechnungshof

Die Analyse ergab, dass 55 Prozent der im Dezember 2018 unterstützten Haushalte in den vergangenen fünf Jahren in mehr als 24 Monaten eine Leistung erhielten. Knapp ein Fünftel bezog eine Leistung in 13 bis 24 Monaten, 11 Prozent in 7 bis 12 Monaten sowie 15 Prozent in bis zu 6 Monaten. Durchschnittlich wiesen die Haushalte eine Bezugsdauer von 29 Monaten auf.

Die Entwicklungen der Leistungen zur Existenzsicherung waren im Prüfzeitraum dynamisch und durch Herausforderungen insbesondere auf Grund der Flüchtlingssituation gekennzeichnet.

Die finanzielle Entwicklung konnte anhand der Datenbasis grundsätzlich ausreichend dargestellt werden, allerdings besteht Verbesserungspotenzial hinsichtlich Zuordnung und Benennung. Zum einen beinhalten Masterprodukte Ausgaben in wesentlichem Umfang, welche nicht der ausgewiesenen Leistungskategorie entsprechen. Dies erschwert auch konkrete Aussagen über hoheitlich oder privatrechtlich bewilligte bzw. abgerechnete Leistungen. Zum anderen ist die Benennung des Masterprodukts Sonderleistungen und Sonderbedarfe änderungsbedürftig. Sonderbedarfe sind seit den Novellen 2017 Teil der Sonderleistungen und müssten damit nicht eigens in der Bezeichnung angeführt werden. Der Landes-Rechnungshof regt an, die teils verzerrende Darstellung und unklare Benennung zu beseitigen, indem mit Rücksicht auf aktuelle gesetzliche Änderungen Masterprodukte z.B. eindeutiger benannt oder erweitert werden.

Die Daten hinsichtlich der unterstützten Personen wiesen hingegen mehr Ungenauigkeiten sowie auch Lücken auf. Beispielsweise fehlten wichtige Daten zum Arbeitsmarktpotenzial der Beziehenden, zu Voll- oder Teilunterstützung oder zu erneut in die Mindestsicherung fallenden Personen. Der Landes-Rechnungshof erachtet Analysen basierend auf solchen Daten als wichtig und notwendig, um z.B. die Wirksamkeit von Maßnahmen zur raschen (Wieder-) Eingliederung in das Erwerbsleben überprüfen zu können. Weiters wird die Sammelkategorie Sonstige auf Grund fehlerhafter Erfassung überhöht dargestellt, dies könnte vermieden werden. Überdies sollten Datenmeldungen an die Statistik Austria in erforderlicher Qualität und Detaillierung erfolgen.

Empfehlung

02. Umfang und Qualität der Daten für bessere Beurteilung der Wirksamkeit von Maßnahmen erhöhen
03. Datenmeldungen an Statistik Austria verbessern
04. Für zutreffende Darstellung und klare Benennung bei Masterprodukten Sorge tragen

2 Abteilung IVa

2.1 Organisation

Der Abteilung Soziales und Integration (IVa) kommen vielfältige und wichtige Agenden im Sozialbereich zu. Für die offene Mindestsicherung sind Mitarbeitende zweier Fachbereiche in enger Zusammenarbeit tätig, sie erfüllen darüber hinaus noch weitere Aufgaben. Zur Erreichung des Ziels der (Wieder-)Eingliederung in das Erwerbsleben ist ein laufender Austausch mit dem AMS notwendig. Die dafür eingerichtete Steuerungsgruppe ist zur Thematisierung des Vorgehens bei der Arbeitsmarktintegration von Personen mit Kinderbetreuungspflichten zu nutzen.

Der Abteilung Soziales und Integration (IVa) im Amt der Landesregierung kommen zahlreiche Aufgaben zu. Neben der Mindestsicherung ist sie u.a. für sozialpolitische Angelegenheiten, Grundversorgung, Kinder-, Jugend- und Integrationshilfe sowie Pflege zuständig. Weiters obliegt ihr die Geschäftsführung des Sozialfonds. Die Agenden Kleinkindbetreuung, Jugend-, Familien- und Frauenförderung sowie Gleichstellung wurden im Jahr 2019 in eine andere Organisationseinheit integriert.

Zum 31. Dezember 2018 bestand die Abteilung aus sechs Fachbereichen (FaB), drei Funktionsbereichen (FuB) sowie einer Fachstelle. Deren Leitungspersonen waren direkt dem Abteilungsvorstand untergeordnet. Für die offene Mindestsicherung ist primär der FaB Existenzsicherung zuständig. Ihm kommen auch die Organisation und Koordination der Grundversorgung sowie die Abwicklung verschiedener Förderungen wie im Bereich der Wohnungslosenhilfe zu.

Zusätzlich übernimmt der FaB Recht und Betriebswirtschaft/Controlling abteilungsübergreifend Steuerungs-, Koordinations- und Serviceaufgaben in juristischen, sozialplanerischen sowie betriebswirtschaftlichen Angelegenheiten. Er entstand im Jahr 2018 durch die Zusammenlegung des FaB Recht/Interne Organisation und dem FuB Betriebswirtschaft/Controlling. Aktuell wird in Umsetzung einer Empfehlung des Landes-Rechnungshofs zur Stärkung des Controllings des Sozialfonds erwogen, diesen Bereich wieder als eigenständige Organisationseinheit in direkter Unterstellung des Abteilungsvorstands zu führen.

Der FaB Existenzsicherung wies zum 31. Dezember 2018 insgesamt 9 Mitarbeitende bzw. 8,70 Vollzeitbeschäftigte (VZB) auf. Der FaB Recht und Betriebswirtschaft/Controlling umfasste 20 Mitarbeitende bzw. 17,00 VZB. Mit dem geprüften Bereich der offenen Mindestsicherung waren neben dem Abteilungsvorstand in sehr unterschiedlichem Ausmaß fünf Mitarbeitende befasst. Diese waren darüber hinaus auch für andere Aufgaben der Abteilung Soziales und Integration (IVa) zuständig.

Im Rahmen der Leistungen zur Existenzsicherung obliegt den Mitarbeitenden beider FaB in enger Zusammenarbeit vor allem die fachliche und rechtliche Unterstützung der BHen sowie die Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs. Hierzu zählen im Wesentlichen die Ausarbeitung von Erlässen, Erläuterungen oder Informationsmaterial sowie die Organisation von Dienstbesprechungen samt Koordinationstreffen, aber auch die Durchführung der Fachaufsicht. Weitere Arbeitsschwerpunkte bilden die Bereitstellung und Betreuung des spezifischen IT-Systems sowie das Berichtswesen. Zudem wirkt die Abteilung Soziales und Integration (IVa) bei der Gestaltung von Maßnahmen zur Arbeitsmarktintegration mit. Diesbezüglich arbeitet sie mit der u.a. für Beschäftigungsprojekte verantwortlichen Abteilung Allgemeine Wirtschaftsangelegenheiten (VIa) im Amt der Landesregierung zusammen, welche auch Arbeitsplätze für arbeitsmarktferne Personen fördert. Seitens des Sozialfonds wurden derartige Projekte in den geprüften Jahren 2014 bis 2018 mit ingesamt € 4,50 Mio. unterstützt.

Darüber hinaus besteht eine enge Kooperation mit dem AMS. Zur Regelung der Zusammenarbeit wurde im Dezember 2010 ein Verwaltungsübereinkommen abgeschlossen und im Jänner 2017 erneuert. Es enthält insbesondere Bestimmungen zum Datenaustausch, zur Prüfung der Arbeitsfähigkeit sowie zur Klärung der Integrationsperspektiven und -maßnahmen. Zudem sieht das Übereinkommen u.a. die Einrichtung einer landesweiten Steuerungsgruppe vor. Diese tagt halbjährlich und setzt sich aus Vertretenden der Abteilung Soziales und Integration (IVa), der Landesgeschäftsstelle und der regionalen Geschäftsstellen des AMS sowie aller BHen zusammen. Sie hat Prozessabläufe zu evaluieren, den Maßnahmenbedarf zu erheben sowie Problemlösungen auszuarbeiten.

Aus den Sitzungsprotokollen der Steuerungsgruppe im Prüfzeitraum ergab sich beispielsweise eine laufende Abstimmung über die Vormerkung von Konventionsflüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten, damit diese beim AMS Beratungs- und Vermittlungstätigkeiten beanspruchen können. Nicht spezifisch behandelt wurde die allgemeine Vorgehensweise bei Vormerkungen von Mindestsicherungsbeziehenden mit Betreuungspflichten gegenüber Kindern. Die landesrechtlichen Bestimmungen verpflichten die BHen, von arbeitsfähigen Personen mit Kindern über drei Jahre grundsätzlich den Einsatz der Arbeitskraft zu fordern. Die Vorgaben des AMS sehen eine Vermittelbarkeit in der Regel ab einer wöchentlichen Normalarbeitszeit von 20 Stunden vor, bei Betreuungspflichten gegenüber Kindern, die jünger als zehn Jahre sind, ab 16 Stunden. Sofern Betreuungsmöglichkeiten – deren Ausbau vom Land in den letzten Jahren forciert wurde – in diesem Umfang vorliegen, sollten die Tätigkeiten des AMS zur Verfügung stehen.

Die Abteilung Soziales und Integration (IVa) schließt jährlich mit den ressortzuständigen Regierungsmitgliedern eine Leistungsvereinbarung. Damit sollen übergeordnete Ziele, die im Arbeitsprogramm der Landesregierung oder in spezifischen Strategien festgelegt sind, vom politischen System auf die Verwaltungsebene heruntergebrochen werden. Ihre Umsetzung wird durch Halbjahres- und Jahresberichte dokumentiert. Auf Grund von Umstrukturierungen in der Abteilung und grundsätzlichen Überlegungen zur Vorgehensweise wurde in den letzten Jahren nur eine reduzierte Leistungsvereinbarung geschlossen. Themenaspekte der Mindestsicherung finden sich darin erst seit dem Jahr 2016, eine Bezugnahme auf die konkreten Inhalte der Sozialfondsstrategie fehlte. Eine Überarbeitung ist in Planung.

Die Abteilung Soziales und Integration (IVa) erfüllt vielfältige und wichtige Aufgaben im Sozialbereich. Im FaB Existenzsicherung sowie im FaB Recht und Betriebswirtschaft/Controlling sind einzelne Mitarbeitende für den prüfungsrelevanten Bereich der offenen Mindestsicherung neben zahlreichen anderen Themen zuständig. Die aktuell erwogene Neuzuordnung des zentralen Controllings als selbstständige Organisationseinheit wird vom Landes-Rechnungshof im Hinblick auf seinen Prüfbericht über die finanzielle Planung und Steuerung des Sozialfonds aus dem Jahr 2018 als vorteilhaft beurteilt. Auf eine weiterhin konstruktive gegenseitige Abstimmung ist jedenfalls zu achten.
Zur Zielerreichung der (Wieder-)Eingliederung in das Erwerbsleben ist die Arbeitsmarktintegration wesentlich. Demzufolge werden die Beschäftigungsprojekte sowie das Verwaltungsübereinkommen zwischen Land und AMS als positiv erachtet. Dessen Steuerungsgruppe stellt ein sinnvolles Gremium dar, Diskussionen werden lösungsorientiert geführt. Der Landes-Rechnungshof vermisste allerdings eine Thematisierung der grundsätzlichen Vorgehensweise bei Personen mit Kindern älter als drei Jahre. Fehlende Betreuungsmöglichkeiten sind seiner Ansicht nach ausreichend nachzuweisen.

Auch wenn die Leistungsvereinbarung in der Praxis Schwächen aufweist, hält der Landes-Rechnungshof eine an Zielen und Wirkungen orientierte und hierarchisch abgestimmte Steuerung für zweckmäßig und wichtig. Diese ist notwendig, um den Erfolg gesetzter Maßnahmen beurteilen und gegebenenfalls steuernd eingreifen zu können. An der geplanten Überarbeitung ist festzuhalten.

Empfehlung

05. Arbeitsmarktintegration von Leistungsbeziehenden mit Betreuungs-pflichten von Kindern älter als drei Jahre in Steuerungsgruppe mit Arbeitsmarktservice abstimmen

2.2 Koordination

Im Rahmen der Koordinationsfunktion ist u.a. ein einheitlicher Vollzug sicherzustellen. Dafür steht mit der Fachaufsicht ein grundsätzlich wirksames Instrument zur Verfügung. Sie sollte jedoch unter Beiziehung der betriebswirtschaftlichen Mitarbeitenden und wie vorgesehen jährlich durchgeführt werden. Dabei sind die Daten der Fachanwendung vermehrt zu nutzen. Ein abgestimmtes Vorgehen wird weiters durch Einführung eines kleineren Besprechungsformats unterstützt, welches einen intensiven praxisnahen Austausch ermöglicht. Auch eine detailliertere Kategorisierung der Entscheidungssammlung ist zielführend. Erlässe sind ebenso zu aktualisieren und gegebenenfalls auszubauen.

Eine der Aufgaben der Abteilung Soziales und Integration (IVa) ist die Koordination der Sozialabteilungen in den BHen. Diese resultiert vor allem aus ihrer Rolle als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde mit den ihr zukommenden Weisungsbefugnissen und Kontrollrechten.

Die Koordinationsfunktion der Oberbehörden des Landes wurde durch einen Erlass der Landesregierung vom Dezember 2013 besonders hervorgehoben. Grund war, dass deren Kompetenz zur Entscheidung über Rechtsmittel durch Einrichtung des Landesverwaltungsgerichts mit Jänner 2014 weggefallen war, das fachliche Know-how aber beibehalten werden sollte. Als notwendige Maß-nahmen wurde u.a. vorgesehen, Gesetze und Verordnungen durch Erlässe, Erläuterungen und Informationen zu präzisieren sowie neue Judikatur auf-zubereiten. Weiters sollten die Oberbehörden den BHen qualifizierte Auskünfte erteilen und bei strittigen Fragen Entscheidungen herbeiführen. Für eine einheitliche Vollzugspraxis forderte der Erlass klare fachbezogene Vorgaben und die Durchführung regelmäßiger Besprechungen.

Die Abteilung Soziales und Integration (IVa) erstellte im Februar 2014 ein Dokument, in welchem sie den Erlass für ihren Bereich konkretisierte bzw. ihre bisherige Vorgehensweise adaptierte. Darin legte sie insbesondere die Abläufe der Dienstbesprechungen samt Koordinationstreffen sowie die Erstellung einer Sammlung einschlägiger gerichtlicher Entscheidungen näher fest. Zusätzlich beschrieb sie die von ihr bereits davor durchgeführte Fachaufsicht gegenüber den BHen.

Die Fachaufsicht sollte diesem Dokument entsprechend einmal jährlich je BH stattfinden. Im Prüfzeitraum führte die Abteilung Soziales und Integration (IVa) dies bis zum Jahr 2017 durch, im Folgejahr wurden die BHen Bregenz und Dornbirn nicht überprüft. Auch im Jahr 2019 nahm sie die Fachaufsicht nur in einer BH vor. Begründet wurde dies u.a. mit dem Aufwand rechtlicher Abklärungen im Zusammenhang mit dem Entfall des Vermögensregresses im Pflegebereich, dem Todesfall in der BH Dornbirn sowie der Prüfung des Landes-Rechnungshofs.

Überprüfte Akten im Bereich Existenzsicherung*

Tabelle über die überprüften Akten im Bereich Existenzsicherung ohne Akten der stationären Mindestsicherung sowie der ambulanten Pflege und Betreuung

Quelle: Abteilung IVa; Auswertung und Darstellung Landes-Rechnungshof

Die Anzahl der kontrollierten Akten für den prüfungsrelevanten Teilbereich der offenen Mindestsicherung schwankte je nach BH im Prüfzeitraum zwischen acht und zwölf. Darin nicht enthalten sind durchgeführte Überprüfungen in der stationären Mindestsicherung sowie der ambulanten Pflege und Betreuung. Die Aktenauswahl erfolgte sowohl nach zuvor festgesetzten Schwerpunkten als auch nach dem Zufallsprinzip. Deren Umfang orientierte sich aber nicht am Verhältnis der jeweiligen Anzahl von Mindestsicherungsbeziehenden der BHen. Eine Beschäftigte des Bereichs Betriebswirtschaft/Controlling unterstützte mittels der Fachanwendung die Vorselektion. Die Fachaufsicht führten in der Folge zwei bis drei juristische Mitarbeitende durch, auch der Leiter des FaB Existenzsicherung war für seinen Bereich eingebunden. Grundlage für die Überprüfung war der als Originalakt geführte physische Akt. Die Prüfenden verwendeten die Fachanwendung während der Kontrolle nicht. Nur aus dieser sind aber beispielsweise Buchungen des Zahlungsverkehrs oder digital bereitgestellte Informationen von Systempartnern vollständig ersichtlich. Die Ergebnisse der Fachaufsicht wurden nachvollziehbar in Aktenvermerken festgehalten und betrafen u.a. Berechnungs-, Formal-, Verfahrens- und Schreibfehler oder die falsche Anwendung von Rechtsgrundlagen. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse wurden mit der jeweiligen Sozialabteilung der überprüften BH besprochen.

Weiters organisiert die Abteilung Soziales und Integration (IVa) halbjährliche Dienstbesprechungen samt Koordinationstreffen. In diesen tauscht sie sich seit dem Jahr 2014 mit den Leitenden der Sozialabteilungen, Vertretenden des Landesverwaltungsgerichts sowie der Abteilung Gesetzgebung (PrsG) aus. Bis zu 15 Personen nahmen an diesen Sitzungen im Prüfzeitraum teil. Neben Themen wie Rechtsentwicklung, Schnittstellen mit Systempartnern und Projekten wurden u.a. Entscheidungen des Landesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs sowie verschiedene von den BHen vorgebrachte Vollzugsfragen besprochen. Waren Leitungspersonen der Sozialabteilungen im Prüfzeitraum zeitlich verhindert, nahmen auch ihre Vertretungen nicht an den Besprechungen teil. Dies kam in den geprüften Jahren insgesamt siebenmal vor.

Ein anderer institutionalisierter Austausch der Abteilung Soziales und Integration (IVa) mit den Sozialabteilungen der BHen war nicht vorgesehen. Aus Gesprächen des Landes-Rechnungshofs mit den BHen ergab sich, dass auch kleinere Besprechungsformate sinnvoll wären, um Vorgehensweisen besser abstimmen bzw. sich koordinieren zu können. Dieses Format könnte beispielsweise genutzt werden, um die von mehreren BHen vorgebrachte Problematik einer allfälligen Mehrfachfinanzierung von Kücheneinrichtungen in Wohnungen, die nacheinander von Mindestsicherungsbeziehenden bezogen werden, einer Lösung zu zuführen. Dafür erachteten sie die Erarbeitung eines systematischen Informationsflusses zwischen BHen, Gemeinden und gemeinnützigen Wohnbauträgern als zweckmäßig. Weiters wurde erwogen, inwieweit eine Federführung je nach Sachthema von einer BH übernommen werden könnte.

Der FaB Recht und Betriebswirtschaft/Controlling analysierte im Prüfzeitraum Erkenntnisse der zuständigen Gerichte im Bereich der Mindestsicherung. Er fasste die wesentlichen Kernaussagen zusammen, bereitete sie in Aktenvermerken für die Dienstbesprechungen auf und übermittelte sie den BHen. Dabei erfolgte u.a. eine Kategorisierung nach offener und stationärer Mindestsicherung, Kostenersatz sowie Verfahrensrecht. Den erstgenannten Bereich betrafen 74 Entscheidungen des Landesverwaltungsgerichts. Diese Erkenntnisse wurden jedoch nicht weiter kategorisiert, beispielsweise nach Aspekten wie Kürzungen, Einstellungen, Härtefälle oder Einsatz der Arbeitskraft. Nicht alle Entscheidungen waren im allgemein zugänglichen Rechtsinformationssystem veröffentlicht.

Zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs präzisiert die Abteilung Soziales und Integration (IVa) die rechtlichen Grundlagen gegebenenfalls durch Erlässe. Dem Landes-Rechnungshof wurden für den prüfungsrelevanten Bereich der offenen Mindestsicherung sechs solche übermittelt. Davon wurde einer im Prüfzeitraum, die anderen in den Jahren 1996 bis 2011 erlassen. Die Prüfung ergab, dass ein wesentlicher Erlass zur Verbesserung des Internen Kontrollsystems aus dem Jahr 1999 nicht allen Leitenden der Sozialabteilungen bekannt war. Dieser erging damals auf Grund von Malversationen bei einer BH und steht seither unverändert in Geltung. In den Erlässen finden sich teilweise auch nicht aktuelle Begrifflichkeiten. Ferner nahm die Abteilung Soziales und Integration (IVa) trotz einer Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts die notwendige Adaptierung eines Erlasses nicht vor.

Ein weiterer Austausch der Abteilung Soziales und Integration (IVa) mit den BHen erfolgt laut Auskunft der geprüften Stellen anlassbezogen und unkompliziert per Telefon oder E-Mail. Hierbei werden fachliche und rechtliche Fragen diskutiert sowie teilweise alle BHen für ein einheitliches Vorgehen in die Lösungsfindung miteingebunden.

Der Abteilung Soziales und Integration (IVa) kommt eine wichtige Koordinationsfunktion zu. Die Landesregierung hat diese mittels Erlass besonders hervorgehoben. Mit der Fachaufsicht steht grundsätzlich ein wirksames Instrument zur Sicherstellung eines richtigen und einheitlichen Vollzugs zur Verfügung. Der Landes-Rechnungshof erachtet jedoch während der Kontrolle eine ergänzende Einsicht der Prüfenden in die Daten, welche in der Fachanwendung erfasst sind, für zweckmäßig. Dadurch können insbesondere gebarungsrelevante Sachverhalte besser überprüft werden. Diesbezüglich regt er an, die Fachaufsicht bei Bedarf unter Beiziehung der betriebswirtschaftlichen Mitarbeitenden durchzuführen. Zudem sollte sie wie vorgesehen jährlich durchgeführt werden. Damit die Prüfdichte in allen BHen annähernd gleich ist, hält er ferner für sinnvoll, die Größe der Sozialabteilungen in Bezug auf die Mindestsicherungsbeziehenden in die Stichprobengröße mit einfließen zu lassen. Weiters vertritt er die Auffassung, dass wesentliche Ergebnisse der Fachaufsicht auch mit allen anderen Sozialabteilungen institutionalisiert besprochen werden sollten. Dies ermöglicht einen breiteren Wissenstransfer allfällig festgestellter Beanstandungen.

Der Teilnehmerkreis der halbjährlich durchgeführten Dienstbesprechungen ist groß, die diskutierten Themen sind wesentlich. Demzufolge sollte bei vorhersehbarer Abwesenheit von Leitenden der Sozialabteilungen darauf geachtet werden, dass eine Vertretung in der Sitzung sichergestellt ist. Zusätzlich beurteilt der Landes-Rechnungshof kleinere Besprechungsformate mit den BHen zum intensiveren praxisnahen Austausch als nützlich. Darin sollte auch ein verbesserter Informationsfluss zwischen den relevanten Systempartnern im Zusammenhang mit Küchenfinanzierungen bei Wohnungswechseln erarbeitet werden. Eine Federführung je nach Sachthema von einer BH in Abstimmung mit der Oberbehörde erachtet er zudem als prüfenswert.

Ferner sieht der Landes-Rechnungshof die von der Abteilung Soziales und Integration (IVa) fortlaufend zu erstellende Entscheidungssammlung als hilfreiche Maßnahme an. Sie dient als wichtige Informationsgrundlage für die Beurteilung schwieriger Sachverhalte und kann zur Qualität und Homogenität der Entscheidungen beitragen. Er hält allerdings eine weitere Aufbereitung beispielsweise nach Schlagworten bzw. Themen für zweckmäßig. Sie führt zu einem schnelleren Wiederauffinden und damit zu höherer Arbeitseffizienz. Schließlich sollte bei Erlässen darauf geachtet werden, dass diese aktuell gehalten werden.

Empfehlung

06. Fachaufsicht regelmäßig und bei Bedarf unter Beiziehung betriebswirtschaftlicher Mitarbeitender durchführen sowie dabei Einsicht in Daten der Fachanwendung nehmen
07. Stichprobenumfang für Fachaufsicht nach Größe der Sozialabteilung der Bezirkshauptmannschaften wählen
08. Wesentliche Ergebnisse der Fachaufsicht mit allen Bezirkshauptmannschaften besprechen
09. Bei Dienstbesprechungen Vertretung je Sozialabteilung der Bezirkshauptmannschaft sicherstellen
10. Kleineres Besprechungsformat mit Bezirkshauptmannschaften einführen
11. Federführung je nach Sachthema von einer Bezirkshauptmannschaft in Abstimmung mit Oberbehörde prüfen
12. Entscheidungssammlung näher kategorisieren
13. Erlässe aktualisieren und gegebenenfalls ausbauen

Stellungnahme

Dass im Verhinderungsfall des Abteilungsleiters die Stellvertretung nicht an den Dienstbesprechungen teilgenommen hat, wird im Wesentlichen damit begründet, dass die Stellvertretung ihre Rolle in der Abteilung (insbesondere Rücksprachen der Sachbearbeitenden, Revisionen, Unterschriften) wahrnehmen musste. Die genannten Abwesenheiten der Stellvertretung sind auf den hohen Arbeitsanfall in Verbindung mit dringenden Aufgaben zurückzuführen. Selbstverständlich ist es Ziel, dass bei Dienstbesprechungen eine Vertretung je Sozialabteilung der Bezirkshauptmannschaften anwesend ist.
Die Anregung für ein kleineres Besprechungsformat mit den Bezirkshauptmannschaften kommt von den Abteilungsleitenden. Den Anlass dazu bildete die aktuelle Rechnungshofprüfung bzw. die Beantwortung des ersten Fragenkatalogs zu Beginn der Prüfung. Der für März dieses Jahres bereits anberaumte Termin zur Abstimmung im Zusammenhang mit der Anschaffung von Wohnungseinrichtung durch Mindestsicherungsbeziehende musste aufgrund der Coronakrise abgesagt werden. Dieser Termin soll nachgeholt werden. Die Einbeziehung der Oberbehörde wird als notwendig erachtet.

Kommentar

Der Landes-Rechnungshof merkt an, dass bei jährlich zwei nachmittags stattfindenden Dienstbesprechungen eine Teilnahme der Abteilungsleitung oder der Stellvertretung möglich sein sollte.

2.3 IT-Anwendungen

Um die Abwicklung von Sozialleistungen elektronisch zu unterstützen, wird seit vielen Jahren eine spezifische Fachanwendung eingesetzt. Sie weist mehrere Schwachstellen auf, welche mit der geplanten Umstellung auf ein Nachfolgesystem nur teilweise verbessert werden. Darauf aufbauend sind daher weitere Optimierungen wie vermehrte Schnittstellen vorzusehen. Mängel in der Benutzerverwaltung, beispielsweise ein fehlendes Vier-Augen-Prinzip oder zu weitreichende Berechtigungen, sind zu beheben. Eine durchgängige Verwendung des Berechnungsmoduls fehlte bislang, die erfassten Daten können zudem aus technischen Gründen nicht ausgewertet werden.

Für die Abwicklung der Leistungen zur Existenzsicherung stehen den geprüften Stellen verschiedene IT-Anwendungen zur Verfügung. Zentrales IT-System stellt dabei die Fachanwendung Informationssystem Soziales 2 (ISSO2) dar, welches auch im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe oder zur Auszahlung des Familienzuschusses durch die Abteilung Elementarpädagogik, Schule und Gesellschaft (IIa) eingesetzt wird.

Die Anwendung ISSO2 ist seit rund 15 Jahren im Einsatz. Sie dient insbesondere der Datenerfassung, der Berechnung und der Auszahlung von Leistungen für hilfsbedürftige Personen. Zudem bietet sie die Möglichkeit, Ersatzansprüche bzw. Forderungen gegenüber Beziehenden oder Dritten abzubilden. Seit Mitte 2017 können auch Stundungen und Ratenzahlungen dargestellt werden. Auf Nachfrage des Landes-Rechnungshofs führte eine Sozialabteilung aus, dass diese Funktion jedoch nicht fehlerfrei und anwenderfreundlich ist. Eine andere Sozialabteilung bestätigte Schwierigkeiten in der Handhabung. Die Abteilung Soziales und Integration (IVa) teilte im Rahmen der Prüfung mit, dass sie mit dem Nachfolgesystem eine Verbesserung plant.

Ebenso unterstützt ISSO2 durch einheitliche Dokumentvorlagen die Erstellung von Schriftstücken wie Bescheiden. Ausgehend von einem in diesem Programm angelegten Akt können ein oder mehrere Verfahren für eine Person erzeugt werden. Diese bilden verschiedene Leistungskategorien bzw. einzelne Leistungen ab. Zusätzlich besteht die Möglichkeit, Ansprüche elektronisch zu berechnen. Ein Bezug des Familienzuschusses kann von Sachbearbeitenden mittels Rollenwechsel im System und zusätzlicher Suche in der Fachanwendung überprüft werden.

ISSO2 verfügt über Schnittstellen zu anderen IT-Systemen. Eine solche existiert beispielsweise zur Rechnungswesen-Software des Landes (VBK.net) für die Auszahlung der ermittelten Leistungsansprüche. Nachdem der auszuzahlende Betrag in ISSO2 durch einen zweiten Benutzer freigegeben wurde, wird eine zahlungsrelevante Buchung in VBK.net generiert. Informationen aus VBK.net können direkt in ISSO2 abgefragt und dargestellt werden.

Weitere Schnittstellen bestehen zum Dachverband der Sozialversicherungsträger, dem AMS, der Österreichischen Gesundheitskasse und dem ÖIF. Ein automatisierter Abgleich der Meldedaten von Personen zwischen dem Zentralen Melderegister (ZMR) und ISSO2 ist nicht implementiert. Diese Daten werden von den Sachbearbeitenden manuell abgefragt. Informationen über eine Adressänderung eines Bezugsberechtigten langen deshalb nicht automatisiert bei der Behörde ein.

Die Benutzerverwaltung in ISSO2 erfolgt durch die Abteilung Soziales und Integration (IVa). Dafür sind zwei Personen organisatorisch zuständig, die über administrative Rechte in der Fachanwendung verfügen. Das Anlegen von Benutzern und die Vergabe von Benutzerrollen, die mit bestimmten Rechten verbunden sind, erfolgt nicht im Vier-Augen-Prinzip. Jeder Administrator kann eigenständig alle Tätigkeiten der Benutzerkontenverwaltung wie Neuanlage, Rollenänderung oder Sperre ohne zusätzliche Kontrolle durchführen. Ein Prozess zur wiederkehrenden Überprüfung und Bereinigung von zugewiesenen Benutzerrollen existiert bislang ebenso nicht.

Neben den angeführten zwei Personen verfügten zum Zeitpunkt der Prüfung insgesamt neun weitere Mitarbeitende der Abteilung Soziales und Integration (IVa) sowie ein Mitarbeitender einer BH über Administratoren-Rollen. Nach Auskunft der Abteilung Soziales und Integration (IVa) sind diese umfangreichen Berechtigungen notwendig, da diese Personen in ISSO2 die Pflege von Grunddaten, wie beispielsweise die jährliche Anpassung von Kostensätzen, durchführen.

Die BHen führen Aufstellungen über Unterschriftenbefugnisse im Zahlungsverkehr, in denen Rollen ihrer Mitarbeitenden in ISSO2 angeführt sind. Der Landes-Rechnungshof stellte fest, dass Unterschiede zwischen den in den Aufzeichnungen der BHen vermerkten und den in der Fachanwendung tatsächlich vergebenen Rollen bestanden. Die Prüfung ergab weiters, dass die BHen teils Rollenbezeichnungen verwendeten, die von den im System existierenden abwichen.

Die Wartung und Pflege der in ISSO2 vorhandenen über 200 Dokumentvorlagen für Schreiben, welche im Zuge eines Verfahrens gegebenenfalls zu erstellen sind, erfolgt durch den Leiter der Sozialabteilung der BH Bregenz. Dieser stellt auch die Vorlagen in ISSO2 zentral bereit.

Die Fachanwendung ermöglicht, die Höhe der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs elektronisch zu berechnen. Dazu werden in einem Berechnungsmodul u.a. Einkommensarten, Freibeträge, angewendete Mindestsicherungssätze und Wohnkosten erfasst. Diese Informationen müssen bei geänderten Umständen von den Sachbearbeitenden aktualisiert werden. Die Daten können bislang allerdings nicht systematisch ausgewertet werden, da ihre Bereitstellung für das Berichtswesen derzeit technisch nicht realisiert ist.

Die Abteilung Soziales und Integration (IVa) stellte Mitte 2017 allen Sozialabteilungen der BHen eine neue Version des Berechnungsmoduls zur Verfügung. Sie ersuchte, dieses ab Jahresbeginn 2018 anzuwenden. Eine verpflichtende Nutzung wurde nicht vorgegeben. Noch während der Prüfung durch den Landes-Rechnungshof im Jahr 2020 erfolgte bei einer BH die Berechnung teilweise außerhalb von ISSO2 mit einer Standard-Anwendung. Diese übermittelt das Berechnungsergebnis nicht an ISSO2. In solchen Fällen wird die Zahlung nach manueller Erfassung im System ohne Verwendung des Berechnungsmoduls ausgelöst. Ein Ausdruck der Berechnung wird im Papierakt abgelegt.

Am Nachfolgesystem wird seit Anfang 2018 gearbeitet. Die Programmbasis von ISSO2 wird vom Hersteller nicht mehr gewartet und stellt somit ein potenzielles Sicherheitsrisiko für Angriffe durch Viren oder andere Schadsoftware dar.

Wesentliche Neuerung wird ein Technologiewechsel sein. Die neue Anwendung wird ohne lokale Installation direkt in einem aktuellen Webbrowser genutzt werden können. Technisch wird auch die Möglichkeit einer elektronischen Aktenführung geschaffen. Darüber hinaus liegt der Projektfokus für das Nachfolgesystem aber weitgehend nur auf der Bereitstellung der bestehenden Funktionalität und der Übernahme der vorhandenen Daten in die neue Anwendung. Der im Projektplan ursprünglich avisierte Termin für den Produktivbetrieb wurde aus verschiedenen Gründen von Oktober 2020 um ein Jahr verschoben. Damit sind durch das geplante Inkrafttreten der neuen landesrechtlichen Regelungen mit Jänner 2021 kostenrelevante Änderungen noch im alten IT-System erforderlich. Die Integration von Erweiterungen, beispielsweise eine Anbindung an andere Fremdsysteme über Schnittstellen, ist erst nach erfolgreicher Umstellung vorgesehen.

Als Informationsquellen für Abklärungen stehen den Mitarbeitenden weitere Anwendungen zur Verfügung. So besteht die Möglichkeit, für Fragen zur Wohnbeihilfe auf Daten der Wohnbauförderung zuzugreifen. Andere Betreiber, wie der Dachverband der Sozialversicherungsträger oder das Bundesministerium für Inneres, stellen u.a. Systeme zur Abfrage des Pflegegelds oder der Grundversorgung über ein Behördenverbundsystem bereit. Ein Zugriff auf die Transparenzdatenbank besteht für die Mitarbeitenden derzeit jedoch nicht. Damit die FBH darin abgefragt werden kann, muss ein Zugang geschaffen und eine Rollenerweiterung beim zuständigen Betreiber, dem Bundesministerium für Finanzen, beantragt werden. Dies ist nach dessen Auskunft technisch und rechtlich möglich.

Das eingesetzte IT-System war für die Abwicklung der Leistungen zur Existenzsicherung mit dem realisierten Funktionsumfang weitgehend zweckmäßig. Die Prüfung des Landes-Rechnungshofs zeigte aber mehrere Schwachstellen auf. Das Sicherheitsrisiko durch die fehlende Wartung der Programmbasis von ISSO2 macht die Neuentwicklung dringend erforderlich. Die Umsetzung von Verbesserungen im System, beispielsweise der Funktion zur Abbildung von Stundungen und Ratenzahlungen, sind nur teilweise mit der Migration auf das Nachfolgesystem vorgesehen. Diese gestaltet sich aufwendiger als ursprünglich angenommen. Nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs ist sie so rasch wie möglich und mit erhöhtem Nachdruck voranzutreiben, um darauf aufbauend weitere Anpassungen im neuen System umsetzen zu können. In diesem Zusammenhang sollte auch die Möglichkeit einer Erweiterung der elektronischen Aktenführung genutzt werden. Notwendig ist dabei eine enge Einbindung der Sozialabteilungen als ausführende Stellen, um deren digitale Unterstützung bestmöglich zu fördern. Auch Abläufe, wie die elektronische Erfassung von Unterlagen, sollten im Prozessablauf berücksichtigt werden. Damit kann eine vollständige Informationsgrundlage geschaffen werden, die zweckmäßigerweise auch den Originalakt bildet.

Optimierungsbedarf erkennt der Landes-Rechnungshof weiters bei Schnittstellen. Die manuelle Übertragung von Daten aus dem ZMR und anderen Systemen ist aufwendig und birgt zudem die Gefahr von Fehlern. Sie sollten sofern wirtschaftlich sinnvoll durch automatisierte Schnittstellen abgelöst werden. Die Möglichkeit zur Abfrage der FBH direkt in der Transparenzdatenbank erleichtert den Sachbearbeitenden die Leistungshöhe festzustellen. Auch ist die Abfrage des Familienzuschusses bislang mit zusätzlichem Zeitaufwand verbunden und sollte im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten daher vereinfacht werden.

In der Benutzerverwaltung erkennt der Landes-Rechnungshof mehrere Mängel. Ein grundsätzliches Risiko sieht er darin, dass in einem IT-System, welches auch Zahlungen auslösen kann, neue Benutzer ohne Kontrollinstanz angelegt werden können. Dies ist durch eine Vier-Augen-Freigabe zu reduzieren. Zudem widerspricht die fehlende Differenzierung bei den Rollen zwischen Grunddatenpflege und Benutzeradministration dem Prinzip der minimalen Rechte. Nach diesem sollen Benutzer nur über so viele Rechte verfügen, wie sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Der Landes-Rechnungshof erachtet diese weitreichenden Berechtigungen als kritisch, sie sind daher auf das notwendige Ausmaß einzuschränken. Bis zu einer technischen Umsetzung sollten Administratorenrechte für die Grunddatenpflege jedenfalls nur zeitlich befristet vergeben werden. Weiters sind Rollenbezeichnungen in den Unterschriftenbefugnissen im Zahlungsverkehr zu vereinheitlichen und müssen mit jenen in der Fachanwendung übereinstimmen. Damit Benutzerrechte auf den notwendigen Umfang beschränkt und aktuell sind, bedarf es überdies einer jährlichen Überprüfung der eingerichteten Rechte. Dadurch wird beispielsweise bei Änderungen eine Aktualisierung der Rollen sichergestellt.

Das neue Berechnungsmodul bietet für Auswertungen grundsätzlich eine gute und bei entsprechender Nutzung aktuelle Datengrundlage für das Berichtswesen. Der Landes-Rechnungshof bemängelt, dass dieses bis zum Jahr 2020 nicht durchgängig eingesetzt und die Nutzung auch nicht verpflichtend vorgegeben wurde. Zudem können die mittels des Berechnungsmoduls erfassten Daten nach wie vor nicht zutreffend ausgewertet werden, da dies technisch bislang nicht realisiert ist. Der Landes-Rechnungshof bedauert die Projektverzögerung bei der Umstellung auf das Nachfolgesystem. Sie führt im Zusammenhang mit den neuen landesrechtlichen Regelungen zu zusätzlicher Komplexität.

Empfehlung

14. Verwendung des elektronischen Berechnungsmoduls der Fachanwendung in Bezirkshauptmannschaften einfordern und überprüfen
15. Bereitstellung der Daten des Berechnungsmoduls für Auswertungszwecke technisch realisieren
16. Vier-Augen-Prinzip bei Benutzerverwaltung und jährliche Überprüfung der Benutzerrechte gewährleisten
17. Benutzerrollen auf notwendiges Ausmaß einschränken und Rollenbezeichnungen harmonisieren
18. Automatisierte Schnittstelle zum Zentralen Melderegister in Fachanwendung umsetzen
19. Zugang zur Transparenzdatenbank für Bezirkshauptmannschaften schaffen und erweiterte Berechtigung für Abfrage der Familienbeihilfe beantragen
20. Abfragemöglichkeit des Familienzuschusses vereinfachen
21. Migration auf Nachfolgesystem zeitgerecht abschließen und weitere Verbesserungen wie elektronische Aktenführung vornehmen

Stellungnahme

Der in ISSO2 zur Verfügung stehende Berechnungsbogen wird zwischenzeitlich ausnahmslos verwendet. Seit Ende Februar 2020 sind alle Berechnungen umgestellt.

Die Umstellung auf eine vollständige elektronische Aktenführung in der offenen Mindestsicherung würde aufgrund der in vielen unterschiedlichen Formaten einlangenden Eingangspost zu einem sehr erheblichen Mehraufwand im Vollzug führen, insbesondere bedingt durch das notwendige Einscannen von Unterlagen auch während des Parteienverkehrs. Weiters wäre eine Erfassung der Daten in der Berechnungsgrundlage nur erschwert (auch bei einem zweiten Bildschirm) möglich, wodurch mit einer erhöhten Fehleranfälligkeit gerechnet werden muss. Zur Genehmigung und Revision der Zahlungen müssen die Berechnungen durchgehend kontrolliert werden. Eine Überprüfung, die nur noch an Bildschirmen möglich wäre, würde zu einer weiteren Erhöhung der Fehleranfälligkeit führen. Die Trivialität des manuellen „Abhakens“ auf dem Papier darf hinsichtlich ihrer qualitativen und quantitativen Vorteile nicht unterschätzt werden. Einen Mehrwert für den Vollzug bei vollständiger Umstellung auf den digitalen Akt kann vor dem Hintergrund der bislang bekannten technischen Möglichkeiten nicht erkannt werden.

Kommentar

Wird der zunehmenden Digitalisierung grundsätzlich keine offene Haltung entgegengebracht, so werden daraus auch keine positiven Effekte erzielt. Der Landes-Rechnungshof betont, dass die Einführung eines elektronischen Aktes natürlich nicht zu einem Mehraufwand im Vollzug, sondern letztlich zu einer Verwaltungsvereinfachung führen sollte. Dies ist, wie ausgeführt, mit einer Anpassung der Prozesse sowie der Einbindung der anwendenden Personen zur Entwicklung einer nutzerorientierten Lösung verbunden.

2.4 Berichtswesen

Vorliegende Berichte sind grundsätzlich geeignet, relevante Informationen unterschiedlichen Adressaten bereitzustellen. Um deren Aussagekraft zu erhöhen, erachtet der Landes-Rechnungshof aber weitere Kennzahlen als notwendig. Bisher bestanden zwei parallele Auswertungssysteme. Sie können unterschiedliche Ergebnisse liefern und sind daher zusammenzuführen. Der Einsatz der spezialisierten Analyse- und Berichtssoftware in den Bezirkshauptmannschaften ist voranzutreiben. Weiters ist für eine verbesserte Analyse von Kürzungen Sorge zu tragen.

Im Bereich der Leistungen zur Existenzsicherung gibt es mehrere regelmäßige Berichte bzw. Auswertungen. Die dafür erforderliche zentrale Datenaufbereitung und -bereitstellung obliegt weitgehend dem FaB Recht und Betriebswirtschaft/Controlling. Bestimmte Analysen werden durch die BH Bregenz durchgeführt.

In der nachfolgenden Tabelle bietet der Landes-Rechnungshof einen Überblick über spezifisch prüfungsrelevante jährliche oder monatliche Berichte. Der Empfängerkreis gliedert sich in unterschiedliche Interessengruppen wie Verwaltung, Politik und Öffentlichkeit. Voranschlag und Rechnungsabschluss des Sozialfonds mit den entsprechenden Hochrechnungen sowie allfällige anlassbezogene Auswertungen sind nicht dargestellt.

Übersicht Berichte

Stand Dezember 2018

Übersichtstabelle der Berichte

Quelle: Land und Statistik Austria; Darstellung Landes-Rechnungshof

Die Abteilung Soziales und Integration (IVa) stellt Informationen für die österreichweite Mindestsicherungsstatistik der Statistik Austria sowie für die Kennzahlen zur sozialen Lage in Vorarlberg der Landesstelle für Statistik bereit. Diese Berichte sind über die jeweilige Webseite abrufbar. Ferner wird der Tätigkeitsbericht des Sozialfonds jährlich über die Abteilung Soziales und Integration (IVa) veröffentlicht. Darüber hinaus erstellt sie monatlich ein Monitoring der offenen Mindestsicherung für interne Zwecke. Dieses enthält in komprimierter Form Ausgaben, Fallzahlen oder Informationen zu unterstützten Personen pro BH.

Die von der BH Bregenz verfasste Auswertung über Sanktionen in der Mindestsicherung stellt die im jeweiligen Monat vorgenommenen Ermahnungen, Kürzungen sowie Aufforderungen zur Vormerkung beim AMS dar und weist diese Maßnahmen auch gesondert für Konventionsflüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte aus. Die Ermittlung dieser Daten erfolgt derzeit, indem die Anzahl der in ISSO2 dazu erzeugten Dokumente gezählt wird. Eine Aussage über das prozentuelle Ausmaß von Kürzungen kann somit nicht getroffen werden. Zudem sind die dadurch ermittelten Kennzahlen teils nur eingeschränkt aussagefähig, da die Zählung auch vom jeweiligen Vorgehen der Sachbearbeitenden abhängt. Beispielsweise werden schriftliche Ermahnungen nicht durchgängig über die spezifische Dokumentvorlage erstellt. Hinsichtlich einer BH wurden 92 Kürzungen für das Jahr 2018 ausgewiesen. Die ihnen in der Regel vorausgehenden Ermahnungen waren lediglich mit 3 angegeben. Die Gesamtzahl der Kürzungen aller Sozialabteilungen für das Jahr 2018 wurde mit rund 840 angeführt.

Zur Generierung der Berichte und Auswertungen greift die Abteilung Soziales und Integration (IVa) auf eine spezialisierte Software für Analyse und Berichtswesen zurück. Grundlage dafür bildet eine Lösung im Datawarehouse (DWH). Darin werden Informationen unterschiedlicher Quellen wie ISSO2, Bevölkerungsstatistik oder VBK.net zusammengeführt und aufbereitet. Das DWH ermöglicht durch die Historisierung der Daten zeitraumbezogene Auswertungen und auch Mehrjahresvergleiche. Wenige Pflichtfelder in ISSO2 führen jedoch zu Einschränkungen in den Auswertungsmöglichkeiten. Beispielsweise sind bei der Neuanlage eines Personendatensatzes nur Nachname, Vorname und Geschlecht als Pflichtfelder definiert.

Die spezialisierte Software für Analyse und Berichtswesen steht auch den BHen zur Verfügung, welche sie jedoch nach eigener Auskunft nur vereinzelt nutzen. Verwendet wird teilweise eine separate auf ISSO2 beruhende Datenbank, welche im Jahr 2005 durch den Leiter einer Sozialabteilung wegen damals fehlender Auswertungsmöglichkeiten mitentwickelt wurde. Aus dieser werden auch die Informationen zu Sanktionen in der Mindestsicherung abgeleitet. Zeitreihenvergleiche sind mit dieser Datenbank nur mit zusätzlichem Aufwand möglich. Auswertungen der beiden Systeme können daher abweichende Ergebnisse liefern.

Mit den bestehenden Daten können – wie in Kapitel 1.3 dargestellt – derzeit keine konkreten Aussagen zum Arbeitsmarktpotenzial der Beziehenden, zu Voll- und Teilunterstützung oder zu erneut in die Mindestsicherung fallenden Personen getroffen werden. Somit finden sich solche Kennzahlen derzeit auch nicht in den angeführten Berichten. Bestimmte andere Bundesländer stellen diese öffentlich bereit.
Die von der Abteilung Soziales und Integration (IVa) und der BH Bregenz erstellten Berichte bzw. Auswertungen sind grundsätzlich geeignet, um Informationen für unterschiedliche Empfängerkreise bereitzustellen. Zur Erhöhung der Aussagekraft hält der Landes-Rechnungshof jedoch eine Ergänzung um weitere wesentliche Kennzahlen als Steuerungsinformation für wichtig. Auch andere Bundesländer weisen solche öffentlich aus. Voraussetzung dafür ist eine bessere Datengrundlage. Diese kann neben der Auswertbarkeit des Berechnungsmoduls auch durch Definition von zusätzlichen Pflichtfeldern in ISSO2 erreicht werden. Für eine verbesserte Analyse der Kürzungen und Ermahnungen ist zudem Sorge zu tragen.

Derzeit existieren zwei parallele Auswertungssysteme, von denen eines keine Historisierung der Daten zulässt. Durch die Implementierung des Funktionsumfangs der separaten Datenbank in das DWH, welches Grundlage für die Analyse- und Berichtssoftware bildet, können einheitliche Ergebnisse gewährleistet und Mehraufwand vermieden werden. Dies sollte unter Einbindung und begleitenden IT-Schulungen der betroffenen Abteilungen erfolgen. Mit Bereitstellung einer benutzerfreundlichen Lösung ist auch auf den durchgängigen Einsatz der Analyse- und Berichtssoftware in den BHen hinzuwirken.

Empfehlung

22. Funktionsumfang der separaten Datenbank in Datawarehouse implementieren
23. Auf durchgängigen Einsatz der Analyse- und Berichtssoftware in Bezirkshauptmannschaften hinwirken
24. Pflichtfelddefinition in Fachanwendung erweitern

Stellungnahme

Aus dem Prüfbericht ergibt sich nicht, welche zusätzlichen Pflichtfelder konkret neu definiert werden sollen.
In Gesprächen sowie der abschließenden Besprechung wurden mögliche Pflichtfelder beispielsweise im Bereich der Stammdaten erörtert. Die definitive Festlegung ist Aufgabe der geprüften Stellen. Zudem sind auf Grund des neuen Sozialhilfe-Statistikgesetzes zahlreiche Daten zu erheben, die an die Statistik Austria zu übermitteln sind.

3 Vollzugsbehörden

3.1 Organisation

Die Anzahl der Beschäftigten im Vollzug stieg im Prüfzeitraum deutlich. Bis zum Jahr 2018 näherten sich die Anteile der Ausgaben, unterstützten Personen und Personalressourcen je Sozialabteilung an. Die Bezirkshauptmannschaften stellen ihren Mitarbeitenden Arbeitsbehelfe unterschiedlich zur Verfügung. Für ein verbessertes Wissensmanagement sind aktuelle Unterlagen zentral bereitzustellen. Dies erhöht u.a. die Verwaltungseffizienz. Auch dabei sollte die Federführung einer Bezirkshauptmannschaft erwogen werden.

Der Vollzug des prüfungsrelevanten Bereichs der offenen Mindestsicherung liegt bei den Sozialabteilungen der vier BHen. Die interne Organisation wird insbesondere durch Geschäfts- und Kanzleiordnungen sowie Geschäftseinteilungen geregelt. Unterschriftenbefugnisse im und außerhalb des Zahlungsverkehrs, Stellenbeschreibungen und Vertretungsregelungen liegen vor. Anzuwenden sind laut entsprechender Beschlussfassung im Sozialfonds zudem die allgemeinen Regelungen für den Zahlungsverkehr in der Landesverwaltung, wozu die BHen besondere Regelungen erließen.

Die Sozialabteilungen verfügten im Jahresdurchschnitt 2018 über einen Personalstand im Ausmaß von insgesamt 54,20 VZB. Diese verteilten sich auf Bludenz mit 8,30, auf Bregenz mit 21,40, auf Dornbirn mit 12,70 und auf Feldkirch mit 11,80 VZB. Die Stellen der Sachbearbeitenden waren grundsätzlich in derselben Gehaltsstufe eingeordnet.

Da eine Darstellung der Personalressourcen eingegrenzt auf das Prüfthema nicht möglich war, stellt die folgende Abbildung alle Beschäftigten der Sozialabteilungen dar. Folglich ist zu berücksichtigen, dass hier auch Aufgaben der stationären Mindestsicherung, der ambulanten Pflege und Betreuung sowie sonstige Aufgaben, wie die bei der Sozialabteilung in Bregenz angesiedelte Abwicklung des Pflegezuschusses, inkludiert sind. Ebenso haben sie fallweise Aspekte der Grundversorgung zu bearbeiten. Im Prüfzeitraum erhöhte sich die Anzahl der VZB in allen BHen.

Beschäftigte der Sozialabteilungen

je BH, in VZB im Jahresdurchschnitt 2014 und 2018

Grafik über die Beschäftigten der Sozialabteilungen

Quelle: Abteilung PrsP; Darstellung Landes-Rechnungshof; Rundungsdifferenzen

Die Personalkapazitäten im Jahresdurchschnitt erhöhten sich im Prüfzeitraum zwischen 2,10 und 6,40 VZB u.a. auf Grund des vermehrten Arbeitsaufkommens infolge der Flüchtlingssituation. Dabei war in der Sozialabteilung der BH Feldkirch mit 22 Prozent die geringste und in der Sozialabteilung der BH Bregenz mit 43 Prozent der größte Zuwachs an Personal festzustellen.

Die durchschnittliche Arbeitserfahrung in dieser Funktion lag bei den zum Jahresende 2018 angestellten Sachbearbeitenden je nach BH zwischen 4,4 und 7,1 Jahren. Knapp 90 Prozent der Sachbearbeitenden waren bereits vor dem 1. Jänner 2018 in dieser Funktion tätig.
Die Ausgaben in Höhe von € 29,15 Mio., die im Jahr 2018 durch die BHen für das Masterprodukt Sicherung Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf getätigt wurden, verteilten sich zu 41 Prozent auf die BH Bregenz, zu je 21 Prozent auf die BH Dornbirn und BH Feldkirch sowie zu 17 Prozent auf die BH Bludenz. Sie wurden für insgesamt 13.180 unterstützte Personen verwendet. Der höchste Anteil lag mit 40 Prozent bei der BH Bregenz, der geringste mit 14 Prozent bei der BH Bludenz.

Verteilungen nach Sozialabteilungen

im Jahr 2018, in Prozent

Grafik über die Verteilungen nach Sozialabteilungen

Quelle: Abteilung IVa und PrsP; Auswertung und Darstellung Landes-Rechnungshof

Eine Analyse für das Jahr 2018 ergab, dass sich je BH die Anteile an Ausgaben, unterstützten Personen und Mitarbeitenden annähernd entsprachen. Die Unterschiede in den Anteilen je BH betrugen maximal vier Prozentpunkte. Die BH Dornbirn wies prozentuell mehr unterstützte Personen als Ausgaben aus. Der Landes-Rechnungshof nahm auch einen Vergleich mit dem Jahr 2014 vor. Dieser zeigte, dass in der BH Bludenz der Anteil der Mitarbeitenden noch sechs Prozentpunkte über jenem der unterstützten Personen lag.

Neu eintretende Sachbearbeitende werden grundsätzlich zwei bis sechs Wochen von erfahrenen Mitarbeitenden angeleitet, um sich die notwendigen Fähigkeiten anzueignen. Anschließend bearbeiten sie Akten selbstständig mit Unterstützung nach Bedarf. Zur Einschulung stellen die vier Sozialabteilungen wesentliche Unterlagen in physischer oder elektronischer Form bereit. Sie variieren je nach BH und enthalten u.a. Gesetze, Erlässe, Praxisarbeiten, Aktenvermerke und verschiedenste Arbeitsbehelfe, wie eine Übersicht über die anzuwendenden Mindestsicherungssätze. In Gesprächen des Landes-Rechnungshofs mit den BHen wurde eine zukünftige zentrale Bereitstellung von Unterlagen erwogen und aus Gründen der Vereinheitlichung sowie Arbeitserleichterung als positiv befunden.

Zudem hatten Mitarbeitende den Verwaltungslehrgang des Landes zu besuchen. Auch nahmen sie im Prüfzeitraum an verschiedensten Fortbildungen teil. Durch die Abteilung Soziales und Integration (IVa) wurden anlassbezogen auch ISSO2 Schulungen organisiert. Ergänzend dazu sind Unterlagen für die Nutzung der Fachanwendung im Intranet des Landes verfügbar. Sie umfassen u.a. ein Handbuch zur Berechnung, welches von einer Mitarbeiterin der BH Dornbirn erstellt wurde, Anleitungen zu Stundungen und Ratenzahlungen sowie für Umbuchungen von Leistungssalden.

In der Regel halten die Leitenden der Sozialabteilungen Jours Fixes mit den Mitarbeitenden ab. Diese fanden im Prüfzeitraum je nach BH unterschiedlich oft statt, teilweise anlassbezogen oder monatlich. Sie wurden nur teils protokolliert. In der BH Feldkirch nahm in einigen Fällen auch der Leiter des FaB Existenzsicherung teil. Zur Klärung grundsätzlicher Fragen erstellten die Leitungspersonen auch schriftliche Handlungsanleitungen, die sie per E-Mail versandten. Die Sozialabteilungen teilten weiters mit, dass untereinander ein situativer Austausch besteht.

Im Prüfzeitraum schlossen die Sozialabteilungen jährlich eine Leistungsvereinbarung mit dem Bezirkshauptmann, welche mit Unterstützung der für Verwaltungsentwicklung zuständigen Stelle im Amt der Landesregierung ausgearbeitet wurde. Darin sind u.a. Werthaltungen wie freundlicher, respektvoller und hilfsbereiter Umgang mit den zu unterstützenden Personen, aber auch Plan-Werte für Fallzahlen sowie die Bezugsdauer definiert. Ihre Umsetzung wird grundsätzlich durch Jahresberichte dokumentiert. Diese lagen für das Jahr 2018 allerdings nur von einer Sozialabteilung vor.

Zwar werden Ist-Werte für die in der Leistungsvereinbarung vorgegebenen Kennzahlen teilweise ermittelt, der Landes-Rechnungshof stellte jedoch keine nähere Befassung damit fest. Insbesondere werden sie nicht für Vergleiche zwischen den BHen herangezogen. Für das Jahr 2020 wurden den BHen laut Auskunft der Verwaltungsentwicklung freigestellt, eine Leistungsvereinbarung zu erstellen. Im darauffolgenden Jahr soll auf Basis des neuen Arbeitsprogramms der Landesregierung wieder eine Ausarbeitung erfolgen.

Die Anzahl der Beschäftigten in den Sozialabteilungen stieg im Prüfzeitraum deutlich. Bis zum Jahr 2018 glichen sich die Anteile der Ausgaben, unterstützten Personen und Mitarbeitenden je BH zunehmend an.

Die Einschulung und laufende Information der Mitarbeitenden ist auf Grund der komplexen und dynamischen Materie eine wichtige Aufgabe. Die BHen stellen Arbeitsbehelfe unterschiedlich zur Verfügung. Der Landes-Rechnungshof befürwortet eine zentrale Bereitstellung und Aktualisierung relevanter Unterlagen für alle Sozialabteilungen und bevorzugt eine Federführung durch eine BH. Dies erleichtert das Wissensmanagement und könnte mittels eines für alle zuständigen Abteilungen zugänglichen Laufwerks erfolgen. Dadurch wird ein einheitlicher Vollzug unterstützt sowie die Verwaltungseffizienz erhöht.

Regelmäßige Jours Fixes, um in den Abteilungen auftretende Fragestellungen oder aktuelle Veränderungen zu besprechen, erachtet der Landes-Rechnungshof als sinnvoll. Er regt jedoch an, wesentliche Inhalte schriftlich festzuhalten. Damit stehen diese Informationen auch für abwesende oder später eintretende Mitarbeitende zur Verfügung. Hinsichtlich der bestehenden Form der Leistungsvereinbarung der BHen hinterfragt der Landes-Rechnungshof Aufwand und Nutzen.

Empfehlung

25. Wesentliche Inhalte der Jours Fixes der jeweiligen Sozialabteilung dokumentieren
26. Relevante Unterlagen für Sozialabteilungen zentral bereitstellen und aktuell halten
27. Vorgehensweise im Zusammenhang mit Leistungsvereinbarungen der Bezirkshauptmannschaften klären

Stellungnahme

Diesbezüglich (Empfehlung 25) wird noch abgeklärt, in wieweit die Ergebnisse der Jour Fixes der jeweiligen Sozialabteilung in ein mit der Fachabteilung abgestimmtes Wissensmanagement einfließen können oder sollen.

Es hat sich gezeigt, dass das derzeitige Format der Leistungsvereinbarungen für die Bezirkshauptmannschaften nicht den Nutzen bringt, der den damit verbundenen Aufwand rechtfertigt. Daher wird an einer Änderung gearbeitet.

3.2 Ablauf

Trotz weitgehend einheitlicher Abläufe bei der Leistungsgewährung zeigte die Prüfung auch Unterschiede im konkreten Vorgehen der vier Sozialabteilungen auf. Sie bestanden insbesondere bei Prüfroutinen, Barauszahlungen, der Zusammenarbeit mit Gemeinden sowie der Befristung von Bescheiden. Weiters fehlten bei einer Sozialabteilung bislang wesentliche Möglichkeiten zur ärztlichen Begutachtung. Der Landes-Rechnungshof erachtet als zweckmäßig, Good-Practice-Beispiele der einzelnen Bezirkshauptmannschaften für alle nutzbar zu machen. Um Anspruchsvoraussetzungen zu überprüfen, stehen sämtlichen Sachbearbeitenden wichtige und teils automatisierte Kontrollinstrumente zur Verfügung.

Der Landes-Rechnungshof stellt im Folgenden schematisch und vereinfacht die Vorgehensweise der Sozialabteilungen zur Gewährung der wesentlichen berichtsrelevanten Leistungen dar. Er erhob den Prozess u.a. mittels eines Fragebogens, Gesprächen mit den geprüften Stellen und ließ auch Erkenntnisse aus der durchgeführten Akteneinschau einfließen. Der dargestellte Ablauf bezieht sich im Wesentlichen auf die Vorgehensweise zum Zeitpunkt der Prüfung.

Ablauf Leistungsgewährung

Quelle: Sozialabteilungen der BHen; Darstellung Landes-Rechnungshof

Der Ablauf lässt sich grundsätzlich in fünf Phasen gliedern. Das sind die Verfahrenseinleitung, Bearbeitung, Bewilligung/Ablehnung, Leistungserbringung sowie Überprüfung.

Verfahrenseinleitung
Anträge auf Gewährung von Leistungen zur Existenzsicherung können sowohl bei Gemeinden als auch unmittelbar bei den BHen eingebracht werden. Die Antragstellung ist mittels Antragsformular, aber auch formlos möglich. Einer Verfahrenseinleitung von Amts wegen kommt bei den geprüften Leistungen untergeordnete Bedeutung zu.

In der Praxis wird insbesondere bei Erstanträgen, d.h. wenn erstmalig oder nach längerer Bezugsunterbrechung um Unterstützung angesucht wird, ein über alle Sozialabteilungen standardisiertes Antragsformular verwendet. Dieses wurde durch die Abteilung Soziales und Integration (IVa) erstellt. Im Formular sind auch einzureichende Unterlagen aufgelistet. Beispielsweise sind Nachweise über Einkommen und Vermögen, Mietvertrag oder Bankbestätigung angeführt. Identitätsnachweise werden bislang nicht generell eingefordert. Während Kontoauszüge für die letzten drei Monate verlangt werden, ist bei Einkommensnachweisen kein entsprechender Zeitraum angegeben.
Folgeanträge, worunter Fortsetzungsanträge oder Anträge für Zusatzleistungen zu verstehen sind, werden in der Regel durch persönliche Vorsprache, mittels eines formlosen Schreibens, telefonisch oder per E-Mail eingebracht. Dafür setzt die Sozialabteilung der BH Feldkirch u.a. auch ein Kurzantragsformular ein. Ein solches wird auch in der BH Dornbirn verwendet. Diese Formulare weichen in Inhalt und Aufbau voneinander ab, beispielsweise ist dem in Dornbirn verwendeten keine Rechtsbelehrung oder datenschutzrechtliche Information für Antragstellende beigefügt.

Die Sozialabteilung der BH Feldkirch erarbeitete ferner ein als Ausfüllhilfe bezeichnetes Beiblatt, in welchem prägnant die Vorgehensweise zur Einbringung des Antrags bei Gemeinden beschrieben sowie die einzureichenden Unterlagen konkretisiert sind. Auch die BH Dornbirn stellt ein Beiblatt zur Konkretisierung der einzubringenden Unterlagen bereit.

Sofern Anträge bei Gemeinden einlangen, überprüfen diese laut Auskunft der Sozialabteilungen in der Regel die Angaben zu Namen, Geburtsdatum sowie Adresse der hilfsbedürftigen Person bzw. der Mitglieder der BG oder von Angehörigen. Auch unterstützen sie die Antragstellenden beim Ausfüllen des Antrags, beraten sie hinsichtlich vorrangiger Ansprüche wie Unterhalt, Wohnbeihilfe oder Familienzuschuss und achten auf Vollständigkeit der beigelegten Unterlagen. Gegebenenfalls fügen sie den Anträgen auch Stellungnahmen bei, u.a. um die jeweilige Hilfsbedürftigkeit zu erläutern.

Die Sozialabteilung der BH Feldkirch gab für das Jahr 2018 an, dass in ihrem Bezirk rund 90 Prozent der Erstanträge bei Gemeinden eingebracht wurden. Die BH Dornbirn führte einen Wert von 78 Prozent, die BH Bregenz von 40 Prozent an. Die Sozialabteilung der BH Bludenz schätzte den Anteil für ihren Bezirk auf rund 30 Prozent.

Die Mitwirkung der Gemeinden bewerteten die Sozialabteilungen grundsätzlich positiv. In Gesprächen mit dem Landes-Rechnungshof wurde teils ausgeführt, dass die Qualität der über Gemeinden eingebrachten Anträge in der Regel höher ist oder diese relevante Informationen bereitstellen. Gleichzeitig wurde auch auf qualitative Unterschiede in der Mitwirkung hingewiesen, die sich u.a. aus der Größe der Gemeinden bzw. deren Personalausstattung im Sozialbereich ergeben. Mit Ausnahme der BH Bludenz führen die Sozialabteilungen Vernetzungstreffen mit Gemeinden durch. Ebenso erarbeitete die BH Feldkirch gemeinsam mit Sozialorganisationen und größeren Gemeinden des Bezirks im Jahr 2012 ein Dokument, in welchem wesentliche Vorgehensweisen und Grundsätze der Zusammenarbeit bei Abwicklung der geprüften Leistungen festgehalten sind.

Bearbeitung
Nach Einleitung des Verfahrens und allfälligen Vorarbeiten des Sekretariats hat der zuständige Sachbearbeitende im Ermittlungsverfahren den Sachverhalt festzustellen. Dabei ist zu beurteilen, ob die Voraussetzungen zur Gewährung von Leistungen gegeben sind. Zu prüfen ist insbesondere die Zugehörigkeit zum berechtigten Personenkreis sowie die sachliche und finanzielle Hilfsbedürftigkeit. Ob und in welchem Umfang Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs zu gewähren sind, wird im Weiteren grundsätzlich mittels des in der Fachanwendung implementierten Berechnungsmoduls ermittelt. Noch während der Prüfung des Landes-Rechnungshofs wurde dieses nicht durchgängig von allen Sachbearbeitenden eingesetzt.

Die zur Prüfung der Angaben und Voraussetzungen notwendigen Informationen werden teils durch die Antragstellenden bereitgestellt. Für die Behörde besteht aber auch die Möglichkeit, Informationen unmittelbar – z.B. mittels IT-unterstützter Abfragen – einzuholen. Abgefragt werden können beispielsweise das ZMR, das Grundbuch, das Pflegegeldinformationssystem, Daten des AMS und des Dachverbands der Sozialversicherungsträger oder auch der Wohnbeihilfe. Zur Klärung fremdenrechtlicher Fragen werden die Sozialabteilungen ferner durch die jeweiligen Polizeiabteilungen unterstützt.

Zusätzlich verfügt jede BH über ein Erhebungsorgan, das mit Vor-Ort-Kontrollen beauftragt werden kann. In Gesprächen mit dem Landes-Rechnungshof wurde grundsätzlich dessen Bedeutung betont, u.a. um Angaben der Antragstellenden zu prüfen. Beispielsweise wird dieses eingesetzt, um angegebene Haushaltskonstellationen oder die Notwendigkeit von beantragten Sonderbedarfen zu verifizieren. Die Sozialabteilungen nutzten das jeweilige Erhebungsorgan in den geprüften Jahren in unterschiedlichem Ausmaß. Jene der BH Dornbirn schätzte, dass dieses zwei- bis fünfmal pro Monat beauftragt wurde. Die Sozialabteilung der BH Bregenz gab hingegen an, dass im Jahr 2018 in den geprüften Leistungen durchschnittlich über 30 Aufträge pro Monat an das Erhebungsorgan ergingen.

Die Sachbearbeitenden haben auch zu beurteilen, ob den Hilfsbedürftigen der Einsatz ihrer Arbeitskraft zumutbar ist. Als Nachweis einer Arbeitsunfähigkeit werden u.a. ärztliche Atteste oder Gutachten der Pensionsversicherungsanstalt akzeptiert. Auch bestand zum Zeitpunkt der Prüfung in drei BHen die Möglichkeit, den jeweiligen Amtsarzt um Erstellung von Gutachten zur Feststellung der Arbeitsfähigkeit zu ersuchen. Die Anzahl der amtsärztlichen Gutachten im Jahr 2018 betrug für die Sozialabteilung der BH Bludenz 17, für jene der BH Bregenz 27 und der BH Dornbirn rund 20. Die Sozialabteilung der BH Feldkirch verfügte bereits seit mehreren Jahren nicht mehr über diese Möglichkeit.

Bewilligung/Ablehnung
Nach Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts erstellt der zuständige Sachbearbeitende unter Verwendung der in ISSO2 bereitgestellten Dokumentvorlagen einen Entscheidungsentwurf. Dieser ist in der Regel durch Vorgesetzte zu genehmigen. Bei Bewilligung einer Leistung wird in ISSO2 eine im Vier-Augen-Prinzip freizugebende Buchung erfasst. Die Zustellung von Schriftstücken erfolgt in der Regel postalisch, teils mit Rückschein, oder auch durch persönliche Übergabe.

Bescheide und privatrechtliche Bewilligungs- bzw. Ablehnungsschreiben werden grundsätzlich durch die Abteilungsleitung bzw. deren Stellvertretung unterfertigt. Nach den Unterschriftenbefugnissen von drei BHen können Schriftstücke für einmalige Leistungen bis zu € 1.500 auch durch Sachbearbeitende unterzeichnet werden.

Damit eine bewilligte Leistung überwiesen wird, ist in ISSO2 eine Freigabe bzw. Revision durch eine zweite Person erforderlich. Dies hat nach den entsprechenden Regelungen ab einem € 1.500 übersteigenden Betrag grundsätzlich durch die Abteilungsleitung bzw. deren Stellvertretung zu erfolgen. In der Praxis wird jedoch – mit Ausnahme bei der Sozialabteilung der BH Feldkirch – die Revision in ISSO2 betragsunabhängig durch die Abteilungsleitung bzw. Stellvertretung durchgeführt. Die Sozialabteilung der BH Bludenz änderte ihre Vorgehensweise mit Juni 2019. Zuvor gaben die Sachbearbeitenden Einzelanweisungen bis € 1.500 auch gegenseitig frei.

Dauerleistungen, das sind solche, die zu regelmäßigen Auszahlungen führen, werden nur befristet gewährt. Die Befristungsdauer orientiert sich in der Regel am Einzelfall und wird üblicherweise so gewählt, dass eine wesentliche Änderung der entscheidungsrelevanten Verhältnisse in diesem Zeitraum nicht zu erwarten ist. Der Landes-Rechnungshof ermittelte auf Basis der im Zuge der Akteneinschau für das Jahr 2018 gesichteten 236 Bescheide und Bewilligungen für Lebensunterhalt bzw. Wohnbedarf die durchschnittliche Befristungsdauer. Sie lag bei der Sozialabteilung der BH Bregenz bei durchschnittlich 74 Tagen, der BH Feldkirch bei 86 Tagen, der BH Dornbirn bei 91 Tagen und der BH Bludenz bei 209 Tagen. Letztere stellte nach eigener Auskunft zwischenzeitlich auf kürzere Befristungen um.

Leistungserbringung
Die Sozialabteilungen erbringen die bewilligten Leistungen grundsätzlich durch Auszahlung von Geldbeträgen. Dies erfolgt in der Regel mittels Überweisungen, in untergeordnetem Ausmaß auch durch Barauszahlungen über die jeweiligen Amtskassen. Zahlungen werden entweder direkt an Hilfsbedürftige geleistet oder auch an Dritte, die Leistungen gegenüber Hilfsbedürftigen erbringen. Insbesondere Mieten und Betriebskosten werden teils unmittelbar an Vermieter überwiesen. Ferner können die Sozialabteilungen auch Kautionen für Wohnungen übernehmen. Dies erfolgt in Form von Behördengarantien.

Auch bei Übernahme von Kosten für medizinische Leistungen wie Zahnbehandlungen oder für Sonderbedarfe wie Möbel werden Zahlungen an Dritte getätigt. Als Basis zur Gewährung solcher Leistungen werden in der Regel zunächst Kostenvoranschläge durch die Antragstellenden vorgelegt und/oder Gutachten seitens der Behörde eingeholt. Damit soll beispielsweise die medizinische Notwendigkeit oder Angemessenheit abgeklärt werden. Zum Zeitpunkt der Prüfung kooperierten die Sozialabteilungen deshalb – ausgenommen die BH Feldkirch – mit einem zahnärztlichen Gutachter.

Sofern der Sachbearbeitende der beantragten Leistung nach Ermittlung des Sachverhalts zustimmt, erhält der Antragstellende eine Kostenübernahmebestätigung. Diese kann dem Lieferanten bzw. Dienstleister zum Bezug der Leistung vorgelegt werden. Die Ausstellung dieser Bestätigung bedarf bislang keiner Kontrolle durch eine zweite Person. Nach erbrachter Leistung wird die Rechnung in der Regel an die Behörde übermittelt, welche diese auf ihre sachliche und rechnerische Richtigkeit prüft. In weiterer Folge ergeht ein Bewilligungsbescheid oder -schreiben, ebenso wird der Rechnungsbetrag im Vier-Augen-Prinzip überwiesen.

Der Landes-Rechnungshof erhob für den Prüfzeitraum, in welcher Höhe Barauszahlungen in wesentlichen Leistungsbereichen der Existenzsicherung durch die Sozialabteilungen getätigt wurden. Dabei zeigte sich, dass diese im Vergleich der Jahre 2014 und 2018 um rund 62 Prozent auf € 98.200 sanken. Von diesem Betrag entfielen 46 Prozent auf die Sozialabteilung der BH Bludenz. Nach ihrer Auskunft wurden u.a. Vorschüsse und Einmalzahlungen bislang in bar ausbezahlt. Zukünftig soll dies auf Ausnahmefälle, wie bei überzogenen Konten, eingeschränkt werden.

Überprüfung
Insbesondere bei Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs ist erforderlich, das Fortbestehen der Voraussetzungen während des laufenden Bezugs zu überprüfen. Werden z.B. Änderungen in den maßgebenden Verhältnissen bekannt, kann dies zur Anpassung, Kürzung oder Einstellung von Leistungen führen. In der Folge sind auch Ersatzansprüche oder weitere Konsequenzen möglich.

Sofern keine Hinweise auf geänderte Umstände vorliegen, wird nach Auskunft der Sozialabteilungen während des Bewilligungszeitraums grundsätzlich das weitere Bestehen der Voraussetzungen nicht geprüft. Begründet wurde dies zum einen mit kurzen bzw. einzelfallabhängigen Befristungsdauern, nach deren Ablauf die Voraussetzungen neu zu beurteilen sind. Zum anderen sind Regelungen in Geltung und Systeme eingerichtet, mittels derer die Sachbearbeitenden Kenntnis über geänderte Umstände erlangen sollen. Beispielsweise werden monatlich Kontrolllisten an Wohnsitzgemeinden übermittelt, welche teilweise Rückmeldungen geben. Auch ist ein automatisierter Datenaustausch mit wesentlichen Systempartnern eingerichtet.

Der Dachverband der Sozialversicherungsträger informiert z.B. täglich, ob eine relevante Person eine versicherungspflichtige Erwerbstätigkeit aufgenommen hat und damit anderweitig pflichtversichert ist. Ferner stellt das AMS monatlich Informationen wie den Status der Vormerkung für angefragte Personen bereit. Seit Juni 2018 erfolgt täglich ein Datenaustausch mit dem ÖIF. Über diesen werden z.B. Informationen über besuchte Kurse oder abgelegte Prüfungen übermittelt. Die über diese Schnittstellen bereitgestellten Daten werden für die Sachbearbeitenden in Rückmeldeordnern aufbereitet.

Änderungen in den für die Entscheidung maßgebenden Verhältnissen können zu Neubemessungen und gegebenenfalls zur Aufrollung gewährter Leistungen führen. Im Weiteren ist es möglich, dass sich daraus Ersatzansprüche gegenüber Hilfsbedürftigen ergeben. Diese Überbezüge können u.a. aus geänderten Einkommensverhältnissen resultieren, beispielsweise bei Beschäftigungsaufnahme oder nachträglich gewährtem Kinderbetreuungsgeld. Für den Rückersatz sind neben einer Vorschreibung des Gesamtbetrags auch Ratenzahlungen – allenfalls auch durch Gegenverrechnung mit laufenden Bezügen – oder Stundungen sowie eine Abschreibung von Überbezügen möglich.

Wenn ein Leistungsempfänger u.a. vorsätzlich unwahre Angaben macht oder wesentliche Umstände verschweigt, gegen Auflagen verstößt oder seiner Pflicht zur Anzeige von Änderungen nicht nachkommt, begeht er eine Verwaltungsübertretung. Im Jahr 2018 leiteten die BHen elf derartige Strafverfahren ein, zwei davon wurden eingestellt. Besteht der Verdacht auf eine gerichtlich strafbare Handlung, ist grundsätzlich eine Strafanzeige zu erstatten. Bei der Landespolizeidirektion wurde zum Ende des Prüfzeitraums eine Kontaktperson namhaft gemacht, welche im Rahmen der Task Force Sozialleistungsbetrug des Bundeskriminalamts entsprechende Erhebungen einleitet.

Prozessunabhängige Kontrollen
Die geprüften Stellen nehmen neben Prüfschritten, die in den Ablauf integriert sind, wie das Vier-Augen-Prinzip, teils auch prozessunabhängige Kontrollen vor. Die Sozialabteilung der BH Bregenz führt z.B. regelmäßig Prüfroutinen durch, mit denen der Datenbestand nach bestimmten Kriterien auf Auffälligkeiten durchsucht wird. Beispielsweise werden Leistungen abgefragt, die in ISSO2 versehentlich ohne Befristung angelegt wurden, oder es wird nach Krankenversicherungsverfahren ohne aktive Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts bzw. des Wohnbedarfs gesucht. Weitere prozessunabhängige Kontrollen stellen z.B. Plausibilitätsprüfungen im Zuge der monatlichen Zahlungsläufe oder die Fachaufsicht der Abteilung Soziales und Integration (IVa) dar.

Die Prüfung des Landes-Rechnungshofs zeigte zwar weitgehend einheitliche Abläufe bei der Leistungsgewährung, aber auch Unterschiede im konkreten Vorgehen der vier Sozialabteilungen auf. Letztere ergaben sich beispielsweise bei der Einholung von Gutachten, beim Zusammenwirken mit Gemeinden, bei Befristung von Bescheiden oder Barauszahlungen. Spezifische Stärken bzw. Good-Practice-Beispiele der einzelnen Sozialabteilungen, wie prozessunabhängige Kontrollen, sollten durch die anderen BHen aufgegriffen bzw. für diese nutzbar gemacht werden.

Zweckmäßig sind nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs beispielsweise jene Maßnahmen, die auf eine Optimierung in der Zusammenarbeit mit Systempartnern – insbesondere den Gemeinden – gerichtet sind. Da diese in der Regel über nähere Kenntnisse der Lebenssituation der Hilfsbedürftigen und allfällige Unterstützungsmöglichkeiten verfügen, ist deren ausreichende Einbindung wichtig. Ebenso unterstützt eine gute Abstimmung mit Gemeinden eine effiziente Verfahrensabwicklung. Als zielführend werden beispielsweise die Verschriftlichung von wesentlichen Grundsätzen und Vorgehensweisen des praktischen Zusammenwirkens, ein regelmäßiger Austausch z.B. in Vernetzungstreffen sowie die Bereitstellung von Kurzantragsformularen und erläuternden Beilagen angesehen. Der Landes-Rechnungshof weist jedoch darauf hin, dass mehrere dieser Dokumente individuell durch die einzelnen Sozialabteilungen erstellt wurden und teils Verbesserungspotenzial aufweisen. Sie sollten optimiert und vereinheitlicht werden. Das durch die Abteilung Soziales und Integration (IVa) bereitgestellte standardisierte Antragsformular bewertet der Landes-Rechnungshof positiv. Er regt an, Identitätsnachweise generell als beizubringende Unterlagen im Formular aufzunehmen.

Wichtig für einen effizienten Vollzug ist die einfache und schnelle Zugänglichkeit sowie Bereitstellung von Informationen für die Sachbearbeitenden. Das ist auch deshalb relevant, da bei kurzen Befristungsdauern das Fortbestehen der Leistungsvoraussetzungen häufig zu beurteilen ist. In diesem Zusammenhang wird die Bedeutung von IT-unterstützten Abfragen und automatisierten Rückmeldeordnern, aber auch die Unterstützung durch die Erhebungsorgane der jeweiligen BHen betont. Für die Sozialabteilung der BH Feldkirch sollte ebenso die Möglichkeit sichergestellt werden, amtsärztliche Gutachten zur Feststellung der Arbeitsfähigkeit einzuholen. Dies wird zudem für zahnärztliche Leistungen als zweckmäßig befunden, um deren Notwendigkeit und Angemessenheit besser beurteilen zu können.

Prozessunabhängige Kontrollen als Ergänzung zu prozessimmanenten Prüfschritten erachtet der Landes-Rechnungshof als wichtig, da sie die Aufdeckung von Fehlern unterstützen, die im Prozess nicht identifiziert wurden. Insbesondere Prüfroutinen können dabei hilfreich sein, da damit der gesamte Datenbestand gezielt auf Plausibilität überprüft werden kann. Dass eine deutliche Verringerung von Barauszahlungen im Prüfzeitraum erreicht wurde, wird positiv bewertet. Nach Möglichkeit ist auf eine weitere Reduktion hinzuwirken.

Empfehlung

28. Zusammenarbeit mit Gemeinden weiter stärken
29. Prüfroutinen in allen Bezirkshauptmannschaften einsetzen
30. Kurzantragsformulare auf Gewährung von Leistungen optimieren und vereinheitlichen
31. Möglichkeit der amtsärztlichen und zahnärztlichen Begutachtung für alle Sozialabteilungen sicherstellen
32. Barauszahlungen auf unbedingt notwendiges Ausmaß beschränken

Stellungnahme

Diese Empfehlung (31) wurde bereits umgesetzt.
Die Anzahl der Barauszahlungen wird in Zukunft auf das unbedingt notwendige Ausmaß beschränkt. Flankierend dazu wird versucht, mit bestimmten Lebensmittelgeschäften ein Gutscheinsystem zu etablieren.

3.3 Akteneinschau

Bei der Kontrolle ausgewählter Akten wurden Bearbeitungsfehler, aber auch systematische Defizite festgestellt. Sie führten teils zu überhöhten Auszahlungen. Die Akteneinschau unterstrich zudem die Notwendigkeit einer verstärkten Abstimmung zwischen den geprüften Stellen, z.B. bei Sonderzahlungen oder der Gewährung von Sonderbedarfen. Leitlinien sind zu überarbeiten, für die Zusage zur Kostenübernahme ist ab bestimmten Wertgrenzen ein Vier-Augen-Prinzip vorzusehen. Die Rückerstattung von Umsatzsteuerbeträgen sollte in berechtigten Fällen durchgängig geltend gemacht werden. Im Hinblick auf die Gebarungssicherheit wird kritisiert, dass Forderungen vereinzelt nicht in der Fachanwendung erfasst wurden.

Im Rahmen seiner Prüfung führte der Landes-Rechnungshof eine Akteneinschau durch. Diese fand überwiegend im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen im Februar 2020 statt. Dabei sichtete er nicht nur die Papierakten, sondern nahm auch in Daten der Fachanwendung Einsicht. Erste Ergebnisse wurden unmittelbar anschließend mit den jeweiligen Sozialabteilungen – teils unter Beiziehung von Mitarbeitenden – besprochen. Die Bediensteten zeigten sich bei der Bereitstellung der Unterlagen, bei Rückfragen und der anschließenden Besprechung offen und kooperativ.

Der Landes-Rechnungshof fokussierte in seiner Akteneinschau auf Geschäfts-fälle des Jahres 2018. Er legte den Prüfungsumfang mit einem Zielwert von 100 Akten fest, die Verteilung der zu prüfenden Akten auf die einzelnen BHen orientierte sich an der Anzahl der unterstützten Personen. Die Aktenauswahl erfolgte risikoorientiert und u.a. durch Analyse des Datenbestands. Dafür wurden zunächst zehn Risikofelder in den Bereichen Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs sowie Sonderbedarfe und Krankenhilfe definiert. Dies waren beispielsweise Mehrfachbezüge, bei denen Hilfsbedürftige im gleichen Monat Leistungen von mehreren Sozialabteilungen erhielten, oder auch auffällig hohe Zahlungen. Weitere Risikofelder bildeten u.a. der Einsatz der Arbeitskraft, die Finanzierung von Möbeln, zahnärztlichen Leistungen oder Sehbehelfen sowie die Geltendmachung der Beihilfe nach dem Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz (GSBG). Der Landes-Rechnungshof betont, dass auf Grund der risikoorientierten Auswahl kein Rückschluss auf die Grundgesamtheit gezogen werden kann. Im Vordergrund stand, Verbesserungspotenziale im Vollzug zu erheben.

Allgemeines
Neben spezifischen Fragestellungen in festgelegten Risikofeldern prüfte der Landes-Rechnungshof auch die Nachvollziehbarkeit der Aktenführung und die angeführten Rechtsgrundlagen. Ebenso erhob er, inwiefern eine Übersicht über die finanziellen Verhältnisse der Antragstellenden bzw. Hilfsbedürftigen gewonnen wurde.

Nach den Kanzleiordnungen der BHen soll jeder Akt ein vollständiges Bild über die Vorgänge im betreffenden Verfahren wiedergeben. Im Zuge der Akteneinschau konnten die Geschäftsfälle in der Regel nachvollzogen werden, bestimmte Aspekte beispielsweise im Zahlungsverkehr waren jedoch nur unter Zuhilfenahme von ISSO2 nachprüfbar. Die Akteneinschau ergab, dass teilweise keine Niederschriften über persönliche Vorsprachen von Antragstellenden verfasst wurden. Ferner wiesen die im physischen Akt abgelegten Berechnungen teils keine Unterschrift durch den zuständigen Sachbearbeitenden auf, obwohl sie verfahrensrechtlich Aktenvermerke darstellen.
In einem überprüften Akt stellte die Behörde bei einem Bezieher einen Überbezug fest, der sich aus einer vormaligen Erwerbstätigkeit ergab. Dieser sollte mit Mindestsicherungsleistungen in Höhe von € 1.370 gegenverrechnet werden. Laut geprüfter Stelle wurde mittels eines am Bescheid angebrachten Klebezettels festgehalten, dass zur Gegenverrechnung eine Umbuchung des einzubehaltenden Betrags zu erfolgen habe. Aus nicht mehr nachvollziehbaren Gründen unterblieb dies. Somit wurde der Betrag von € 1.370 ausbezahlt anstatt einbehalten. Zum Zeitpunkt der Prüfung war der Klebezettel im Akt nicht mehr vorhanden.

Die Akteneinschau zeigte ferner, dass in Bescheiden bzw. Bewilligungsschreiben Rechtsgrundlagen teils falsch angeführt bzw. verwendet wurden. Während nach Auskunft der Abteilung Soziales und Integration (IVa) über die Gewährung von Leistungen wie Zahnspangen oder Sehbehelfe grundsätzlich hoheitlich zu entscheiden ist, erfolgte ihre Zuerkennung teils privatrechtlich. Auch stellte der Landes-Rechnungshof fest, dass in Einzelfällen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs für hilfsbedürftige Ausländer hoheitlich gewährt wurden.

Um eine Übersicht über die finanziellen Verhältnisse zu erlangen, fordern die Sozialabteilungen von Antragstellenden oder hilfsbedürftigen Personen u.a. Kontoauszüge an. Aus den geprüften Akten wurde ersichtlich, dass die Sozialabteilungen dabei unterschiedlich vorgingen. Während eine Sozialabteilung Kontoauszüge vorwiegend nur bei Erstanträgen verlangte, forderte eine andere diese wiederkehrend auch bei Folgeanträgen an. Deren Bereitstellung war teilweise auch Bedingung für die Weitergewährung von Leistungen. Der Landes-Rechnungshof stellte fest, dass bei einzelnen Akten während des gesamten Jahres 2018 keine Kontoauszüge eingefordert wurden. Weiters fehlten teils einzelne Seiten. Ebenso waren auch Umsatzlisten abgelegt, aus denen keine Kontosalden hervorgingen. Bei begründetem Verdacht, dass Antragstellende über nicht offengelegtes Finanzvermögen verfügten, verlangte eine Sozialabteilung vereinzelt auch Auszüge des persönlichen Kontenregisters.

Lebensunterhalt und Wohnbedarf
Ein weiteres Prüffeld im Zuge der Akteneinschau waren Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs.

Der Landes-Rechnungshof stellte im Zuge der Einschau fest, dass bei Ermittlung der Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs Fehler unterliefen, die auch durch die Kontrolle im Vier-Augen-Prinzip nicht aufgedeckt wurden. Diese standen beispielsweise mit fehlerhaft berücksichtigten Mindestsicherungssätzen, Haushaltsstrukturen oder Höchstsätzen zur Deckung des Wohnbedarfs im Zusammenhang.

In einem Fall mit höherer fehlerhafter Auszahlung wurde wegen eines Tippfehlers der Leistungszeitraum beginnend mit Jänner 2017 anstelle richtigerweise mit Jänner 2018 festgelegt. Dies führte zu einer Überzahlung von rund € 7.000, welche erst durch die Prüfung des Landes-Rechnungshofs erkannt wurde. Die betroffene Sozialabteilung erließ infolge dieses Hinweises im April 2020 einen Berichtigungsbescheid. Zum Ausgleich der Überzahlung sollen nach ihrer Auskunft u.a. nicht geltend gemachte Ansprüche amtswegig berücksichtigt werden. Die Abteilung geht davon aus, dass die pflegebedürftige Mindestsicherungsbezieherin auf Grund der hohen Überzahlung teils nicht um Verlängerung der Leistungen ansuchte.

In einem weiteren Fall wohnten vier Personen in einem Haushalt, dies waren ein Paar mit einem Kind sowie der Großvater. Für Letzteren wurde ein gesonderter Akt geführt, dessen Bearbeitung einem anderen Sachbearbeitenden oblag. Der Anteil des Wohnbedarfs des Großvaters überwies die Behörde dem Vater. Über den Akt des Vaters hatte sie aber bereits die gesamte Miete für das Objekt – samt Anteil des Großvaters – unmittelbar an die Vermieterin überwiesen. Dadurch entstand eine monatliche Überzahlung, die sich für 22 Monate auf € 3.030 summierte.

Bei der Berechnung von Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs sind eigene Mittel wie Erwerbseinkommen in Abzug zu bringen. Die Sozialabteilungen berücksichtigen darauf entfallende Sonderzahlungen in vereinfachter Weise, indem sie grundsätzlich die Nettoeinkommen monatlich um ein Sechstel erhöhen. Sonderzahlungen werden somit zunächst fiktiv hinzugerechnet, im Gegenzug bleibt deren tatsächliche Auszahlung aber unberücksichtigt. Aus der Akteneinschau ergab sich, dass Sachbearbeitende einer Sozialabteilung teils – sofern ein Dienstverhältnis im zweiten Halbjahr begonnen wurde – lediglich einen Zuschlag von einem Zwölftel vornahmen. Nach dieser Vorgehensweise bleibt grundsätzlich Einkommen in Höhe einer halben Sonderzahlung unberücksichtigt.

Die Sozialabteilungen rechnen Wohnbeihilfe als Einkommensbestandteil für den Folgemonat an, da diese am Monatsende ausbezahlt wird. Eine BH wich von dieser Vorgehensweise in den geprüften Jahren insofern ab, als sie die Anrechnung für den Monat der Auszahlung der Wohnbeihilfe vornahm. Die betreffende Sozialabteilung stellte dies Ende 2019 um, nachdem die abweichende Handhabung bekannt wurde. Die Einschau zeigte zudem, dass Informationen aus Abfragen der Wohnbeihilfe – insbesondere, wenn Beträge einbehalten werden – für die Sachbearbeitenden teils schwierig zu interpretieren sind. Dies wurde auch durch geprüfte Stellen bestätigt. Auf Grund dessen kam es in einem gesichteten Akt zu einer fehlerhaften Anrechnung der Wohnbeihilfe.

Nach dem Erlass zur Verbesserung des Internen Kontrollsystems aus dem Jahr 1999 sind Ersatzansprüche bzw. Forderungen in der Fachanwendung zu erfassen. Zudem sieht er vor, dass u.a. die Nichtgeltendmachung oder Feststellung der Uneinbringlichkeit einer Forderung in einem Aktenvermerk festgehalten und begründet sowie im Vier-Augen-Prinzip geprüft und bestätigt werden muss. Über deren vorläufige Nichtgeltendmachung bzw. Stundung konnten die Sachbearbeitenden nach Ansicht mancher Sozialabteilungen bislang aber ohne Einbindung einer zweiten Person entscheiden.

In einem Fall der Akteneinschau wurde einer BG rückwirkend Kinderbetreuungsgeld für einen Zeitraum ausbezahlt, in dem diese auch Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs erhielt. Der zuständige Sachbearbeitende ermittelte einen Überbezug von € 3.000 und forderte mittels eines privatrechtlichen Schreibens anstatt mit Bescheid auf, diesen zu erstatten. Die Forderung wurde zwar im physischen Akt dokumentiert, nicht jedoch in ISSO2 erfasst. Um den Erfolg der Mindestsicherung nicht zu gefährden, wurde die Rückersatzforderung nach wiederholter Aufforderung zunächst nicht weiter betrieben. Allerdings war vorgesehen, diese bei allfällig erneuter Antragstellung zu thematisieren. Der Aktenvermerk zu diesem Sachverhalt wies keinen Prüfvermerk einer zweiten Person auf.

In einem weiteren geprüften Akt wurden einer BG im November 2017 und Jänner 2018 Heizöllieferungen von insgesamt € 1.200 vorfinanziert, wobei ab März 2018 eine Rückverrechnung in Höhe von € 100 monatlich erfolgte. Dies wurde unmittelbar in der Berechnung als negativer Anspruch in Abzug gebracht und dokumentiert. Die Prüfung des Landes-Rechnungshofs ergab, dass die Rückverrechnung bis einschließlich November 2019 und somit für 21 anstelle von 12 Monaten erfolgte. In ISSO2 wurde weder eine Forderung erfasst, noch die darin bereitgestellte Ratenzahlungsfunktion verwendet.

Bei einem anderen Fall der Akteneinschau stellte die Sachbearbeiterin fest, dass die Abdeckung eines bestehenden Überbezugs von € 1.030 unwahrscheinlich ist. Laut zugehörigem Aktenvermerk sollte von einer weiteren Betreibung abgesehen und die Forderung als uneinbringlich ausgebucht werden. Auf diesem fehlte der Prüfvermerk der zweiten Person. Auch wurde die Abschreibung in ISSO2 nicht vorgenommen.

Wenn Hilfsbedürftige ihren Wohnsitz ändern und in einen anderen Bezirk innerhalb Vorarlbergs umziehen, wechselt die Zuständigkeit von einer BH zu einer anderen. In der zuständig gewordenen BH wird ein neuer Akt eröffnet. Dabei ermöglicht ISSO2 den Sachbearbeitenden u.a. zu prüfen, ob die hilfsbedürftige Person bereits durch eine andere BH in der Fachanwendung angelegt worden ist und Auszahlungen an diese geleistet wurden.

Der Landes-Rechnungshof identifizierte einzelne Fälle, in denen es zu Überbezügen auf Grund von Mehrfachzahlungen unterschiedlicher BHen gekommen war. In einem davon war die hilfsbedürftige Person unsteten Aufenthalts. Die Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts und des Wohnbedarfs für Juni 2018 zahlte die zuständige BH Ende Mai 2018 aus. Mitte Juni 2018 wechselte die hilfsbedürftige Person ihren Wohnsitz. Die nunmehr zuständig gewordene BH leistete ebenfalls für Juni 2018 eine Zahlung zur Sicherung von Lebensunterhalt in Höhe von € 320. Obwohl die erstzuständige Sozialabteilung im Weiteren mittels E-Mail auf die bereits geleistete Zahlung hinwies, unterblieb eine Rückforderung.

Ein Risikofeld der Akteneinschau bildete auch die Kontrolle bzw. Überprüfung des Einsatzes der Arbeitskraft. Es zeigte sich, dass die Sachbearbeitenden in der Regel auf eine Abklärung der Arbeitsfähigkeit bzw. Beschäftigungsaufnahme hinwirkten. Hilfsbedürftige hatten ihr Bemühen beispielsweise durch die Vorlage von Bewerbungsunterlagen oder Bestätigungen über geführte Bewerbungsgespräche nachzuweisen. Weiters wurde teils die Teilnahme an Qualifizierungsmaßnahmen oder Kursen eingefordert. Als herausfordernd erwiesen sich Fälle, in denen bei teilzeitbeschäftigten Hilfsbedürftigen auf eine Vollzeitbeschäftigung hingewirkt oder seitens des AMS von fehlender Vermittelbarkeit ausgegangen wurde. Sofern Hilfsbedürftige keine Bereitschaft zum zumutbaren Einsatz der Arbeitskraft zeigten, wurden auch Ermahnungen ausgesprochen bzw. Kürzungen vorgenommen.

Sonderbedarfe und Krankenhilfe
Ein weiteres Prüffeld der Akteneinschau stellten Sonderbedarfe wie Möbel und Elektrogeräte sowie Teilaspekte der Krankenhilfe wie zahnärztliche Leistungen und Sehbehelfe dar.

In einem Schreiben vom Juni 2017 anlässlich der bevorstehenden Änderung der landesrechtlichen Grundlagen wies die Abteilung Soziales und Integration (IVa) die Sozialabteilungen darauf hin, dass die Hilfen zur Deckung von Sonderbedarfen restriktiv zu handhaben sind. Zu den Kosten für die Grundausstattung einer Wohnung zählen nach dem Schreiben – neben in der MSV angeführten Küchen – nur Betten, Kleiderkästen, Tische und Stühle, nicht jedoch u.a. Wohnzimmerkästen bzw. -verbaue oder Fernsehtische. Weiters sollen auch nur die Kosten für große Haushaltsgeräte wie Boiler, Herd, Kühlschränke oder Waschmaschinen übernommen werden.

Die Akteneinschau zeigte, dass durch einzelne Sozialabteilungen teils auch Fernsehmöbel, Wohnwände, Wohnlandschaften/Couchen und Couchtische sowie Staubsauger finanziert wurden. Andere Sozialabteilungen wiederum lehnten die Übernahme bestimmter derartiger Gegenstände ab. Mit Ausnahme einer BH wurden auch sogenannte Kleinhausratpauschalen gewährt. Mit diesen sollen Ausgaben für geringwertige Gegenstände wie Geschirr abgedeckt werden. In Gesprächen mit dem Landes-Rechnungshof führten die Sozialabteilungen aus, dass die Gewährung von Sonderbedarfen anhand des jeweiligen Einzelfalls zu beurteilen sei. Eine verstärkte Abstimmung werde aber als sinnvoll angesehen.

Als Leitlinie für die Sachbearbeitenden wurde bereits im Jahr 2015 eine Liste erstellt, in welcher als angemessen angesehene Preisspannen für Möbel und Elektrogeräte als Orientierungswerte angeführt sind. Nach dieser ist ein Küchenblock bis zu einem Betrag von € 2.200 und eine Waschmaschine bei maximal vier haushaltszugehörigen Personen bis zu € 350 als vertretbar anzusehen. Aus der Liste ergibt sich jedoch nicht, ob die angeführten Preise brutto bzw. netto zu verstehen oder Nebenkosten wie Lieferung, Anschluss bzw. Montage enthalten sind. Daneben wird auch die Preisliste eines Gebrauchtwarenmarktes als Maßstab verwendet.

Der Landes-Rechnungshof stellte fest, dass teils auch Gegenstände finanziert wurden, welche die Orientierungswerte deutlich überschritten. In einem Fall wurden einer alleinstehenden Person beispielsweise die Kosten für eine Waschmaschine von € 450 sowie deren Lieferung und Anschluss von € 80 übernommen. Für die Abteilungsleitung war im Gespräch mit dem Landes-Rechnungshof die Genehmigung in dieser Höhe nicht erklärbar.

Darüber hinaus legte eine Sozialabteilung auf Hinweis eines Optikers Richtwerte bzw. Obergrenzen für die Kostenübernahme von Sehbehelfen fest, welche mittels E-Mail an ihre Mitarbeitenden sowie an eine weitere BH kommuniziert wurden. Anderen Sozialabteilungen war dieses E-Mail nicht bekannt, eine einheitliche Leitlinie für sämtliche BHen bestand nicht.

Sachbearbeitende können bislang Kostenübernahmebestätigungen betragsunabhängig ohne vorherige Kontrolle im Vier-Augen-Prinzip ausstellen. Ein überprüfter Fall zeigte, dass eine Kostenübernahme für eine Zahnbehandlung über € 7.400 durch die zuständige Sachbearbeiterin ohne Einholung eines Gutachtens zugesagt wurde. Sie hielt in einem Aktenvermerk fest, dass die dringende Notwendigkeit der Zahnbehandlung durch die leistungserbringende Zahnarztpraxis telefonisch bestätigt wurde. Die geprüfte Stelle führte im Gespräch mit dem Landes-Rechnungshof allerdings aus, dass die Einholung eines unabhängigen Gutachtens bei dieser Summe jedenfalls sinnvoll gewesen wäre.

Sofern in Rechnungen, die von Lieferanten oder Dienstleistern den Sozialabteilungen übermittelt werden, Umsatzsteuerbeträge ausgewiesen sind, können diese grundsätzlich als GSBG-Beihilfe geltend gemacht werden. Ebenso ist möglich, Umsatzsteuer in Rechnungen, die nicht auf den Sozialfonds lauten und nicht unmittelbar vom Sozialfonds beglichen werden, als Beihilfe in Anspruch zu nehmen. Dabei handelt es sich insbesondere um Konstellationen, in denen Hilfsbedürftige Rechnungen selbst bezahlen und ihnen die Kosten vom Sozialfonds ersetzt werden. Diese Möglichkeit war den Sozialabteilungen teils nicht bekannt. Aus der Akteneinschau ergaben sich mehrere Fälle, in denen die Erfassung der Umsatzsteuer und damit die Geltendmachung der GSBG-Beihilfe unterblieben.

Der Landes-Rechnungshof anerkennt das kooperative Mitwirken sämtlicher Bediensteter der Sozialabteilungen bei der Durchführung der Akteneinschau. Er betont seine Wertschätzung für deren Tätigkeit und Engagement. Die festgestellten Mängel stellten einerseits Bearbeitungsfehler dar, welche teils zu überhöhten Auszahlungen führten. Andererseits waren sie auch auf systematische Defizite zurückzuführen.

Aus Gründen der Gebarungssicherheit erachtet der Landes-Rechnungshof als kritisch, dass in einzelnen Fällen Forderungen entgegen einem Erlass, der explizit zur Verbesserung des Internen Kontrollsystems erging, nicht in ISSO2 erfasst wurden. Deren durchgängige Dokumentation in der Fachanwendung ist zentral, um einem Übersehen von Forderungen und auch Malversationen entgegenzuwirken. Weiters regt er an, auch bei einer vorläufigen Nichtgeltendmachung von Forderungen die Einhaltung eines Vier-Augen-Prinzips ausdrücklich vorzusehen, sofern diese über bestimmte Wertgrenzen und Zeitspannen hinausgeht. Bereits diese Entscheidung kann gebarungsrelevante Auswirkungen haben.

Die Akteneinschau ergab ferner, dass die Sozialabteilungen grundsätzlich in der Lage sind, Mehrfachzahlungen bei Wohnsitzwechseln der Hilfsbedürftigen zu erkennen. In den betrachteten Fällen unterblieb aber mangels ausreichender Kommunikation eine Korrektur der Überbezüge. Allgemein wird angemerkt, dass Klebezettel nicht geeignet sind, um verfahrensrelevante Sachverhalte festzuhalten. Eine elektronische Aktenführung trägt zur sicheren und nachvollziehbaren Dokumentation bei. Ebenso ist darauf zu achten, dass bei Entscheidungen die Rechtsgrundlagen richtig angeführt und verwendet werden.

In mehreren Bereichen zeigte die Akteneinschau auch unterschiedliche Vorgehensweisen der einzelnen Sozialabteilungen auf, beispielsweise bei der Berücksichtigung von Sonderzahlungen. Die Praxis in einer BH, im zweiten Halbjahr teils lediglich ein Zwölftel anzurechnen, ist grundsätzlich mit finanziellen Nachteilen für den Sozialfonds verbunden.

Ebenso forderten die Sozialabteilungen Kontoauszüge in unterschiedlicher Häufigkeit an. Sie bilden eine wesentliche Grundlage, um die Vermögens- und Einkommenssituation von Hilfsbedürftigen zu beurteilen. In Abhängigkeit des Einzelfalls sollten nach Ansicht des Landes-Rechnungshofs auch bei Folgeanträgen wiederkehrend – zumindest aber einmal jährlich – Kontoauszüge eingefordert werden. Dabei ist auf deren Vollständigkeit u.a. in Bezug auf angeführte Informationen und Seitenzahl zu achten. Ferner bestanden bei der Berücksichtigung von Wohnbeihilfe in den geprüften Jahren Unterschiede zwischen den BHen. Hinsichtlich deren Abfrage regt der Landes-Rechnungshof an, zur Vermeidung von Fehlern und Abklärungsaufwand für eine ausreichende Verständlichkeit zu sorgen.

Auch die Prüfergebnisse im Bereich des Sonderbedarfs unterstrichen die Bedeutung eines vermehrten praxisnahen Austausches zwischen den verschiedenen Sozialabteilungen und der Abteilung Soziales und Integration (IVa). Der Landes-Rechnungshof bemängelt, dass Sonderbedarfe teils ohne weitere Begründung über das Schreiben vom Juni 2017 hinausgehend bewilligt wurden und auch wesentliche Unterschiede in der grundsätzlichen Bewilligungspraxis zwischen den einzelnen Sozialabteilungen bestanden. Um einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten, sollte der Umfang der Leistungsgewährung bei Sonderbedarfen zwischen den geprüften Stellen besser abgestimmt werden. Im Weiteren wird auch als zielführend erachtet, die bestehenden Leitlinien zu überarbeiten und zu ergänzen. Klargestellt werden sollte beispielsweise, ob Preisangaben einschließlich Umsatzsteuer sowie Liefer- und Montagekosten zu verstehen sind. Ebenso sind für alle Sozialabteilungen einheitliche Orientierungswerte für weitere Kategorien wie Sehbehelfe zweckmäßig.

Bei Übernahme von Kosten für Sonderbedarfe und für Krankenhilfe zeigte sich, dass eine Prüfung der zugesagten Leistung im Vier-Augen-Prinzip – beispielsweise auf deren Angemessenheit – erst bei Begleichung der Rechnung erfolgte. Zu diesem Zeitpunkt waren in der Regel bereits Kostenübernahmebestätigungen ausgestellt und Leistungen von Dritten bezogen worden. Der Landes-Rechnungshof sieht als sinnvoll an, schon vor Ausstellung derartiger Bestätigungen – sofern bestimmte Beträge überschritten werden – eine Kontrolle durch eine zweite Person vorzusehen. Zweckdienlich könnten nach Kategorien von Leistungen differenzierte, risikoadäquat gewählte Wertgrenzen sein.

Abschließend beanstandet er, dass die GSBG-Beihilfe in berechtigten Fällen nicht durchgängig geltend gemacht wurde. Dem Thema ist mehr Bedeutung beizumessen. Insbesondere sind die Sachbearbeitenden zu sensibilisieren, dass auch bei Vorauszahlung von Rechnungen durch Hilfsbedürftige die Umsatzsteuer zu erfassen bzw. GSBG-Beihilfe in Anspruch zu nehmen ist, sofern die Voraussetzungen vorliegen.

Empfehlung

33. Vorgehen bei Berücksichtigung von Sonderzahlungen abstimmen und vereinheitlichen
34. Forderungen durchgängig in Fachanwendung erfassen
35. Vier-Augen-Prinzip auch bei vorläufiger Nichtgeltendmachung von Forderungen ausdrücklich vorsehen, sofern bestimmte Wertgrenzen und Zeitspannen überschritten werden
36. Bei Folgeanträgen wiederkehrend Kontoauszüge anfordern und auf deren Vollständigkeit achten
37. Bewilligungspraxis bei Sonderbedarfen besser abstimmen
38. Leitlinien für Sonderbedarfe überarbeiten und auf weitere Kategorien ausdehnen
39. Für Ausstellung von Kostenübernahmebestätigungen ab bestimmten Wertgrenzen Vier-Augen-Prinzip vorsehen
40. Beihilfe nach Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz durchgängig geltend machen und Sachbearbeitende entsprechend schulen

Stellungnahme

Diese Empfehlung (33) wurde umgesetzt.

Diese Empfehlung (35) soll im „kleineren Besprechungsformat“ (laut Empfehlung 10) erörtert und anschließend nach Festlegung der vom Landes-Rechnungshof aufgezeigten Variablen umgesetzt werden.

Es wird darauf hingewiesen, dass die Banken für Kontoauszüge (Empfehlung 36) mittlerweile relativ hohe Gebühren verlangen, für die die hilfsbedürftigen Personen selbst aufkommen müssen. Es erscheint überschießend, bei jedem Folgeantrag Kontoauszüge zu verlangen, insbesondere bei kurzen Bewilligungsdauern und einfachen Verlängerungsanträgen ohne Unterbrechung der Anspruchsberechtigung. Die Bezirkshauptmannschaften erachten es aber grundsätzlich für zweckmäßig und sinnvoll, die Vorlage von Kontoauszügen bei der Beantragung von Zusatzleistungen zur Abdeckung von Sonderbedarfen sowie bei Verlängerungsanträgen zumindest einmal jährlich zu verlangen.

Die Empfehlung (37) zur besseren Abstimmung der Bewilligungspraxis bei Sonderbedarfen wird im „kleineren Besprechungsformat“ erörtert und anschließend umgesetzt werden.

Die bestehenden Leitlinien für Sonderbedarfe werden im „kleineren Besprechungsformat“ überarbeitet und auf weitere Kategorien, wie zum Beispiel Brillen, ausgedehnt werden.

Die Einführung des Vier-Augen-Prinzips bei der Ausstellung von Kostenübernahmebestätigungen ab einer bestimmten Betragsgrenze wird grundsätzlich befürwortet. Es wird für zweckmäßig erachtet, eine entsprechende und einfach zu vollziehende Regelung im „kleineren Besprechungsformat“ auszuarbeiten. Zur Vereinheitlichung der Bewilligungspraxis bei Sonderbedarfen war bereits im März ein Termin der vier Bezirkshauptmannschaften und dem Fachbereichsleiter vorgesehen, der jedoch wegen der Coronakrise abgesagt werden musste.

Kommentar

Der Landes-Rechnungshof betont, dass mit der wiederkehrenden Einholung von Kontoauszügen zumindest einmal jährlich ein Überblick über die Vermögens- und Einkommenssituation der antragstellenden Person gewonnen werden soll. Darüber hinaus merkt er an, dass die Erstellung von Kontoauszügen über Kontoauszugsdrucker oder Online-Banking grundsätzlich entgeltfrei ist.

Bregenz, im Juli 2020
Die Direktorin
Dr. Brigitte Eggler-Bargehr

Abkürzungsverzeichnis
AMS Arbeitsmarktservice
BG Bedarfsgemeinschaft
BH Bezirkshauptmannschaft
BHen Bezirkshauptmannschaften
BMS-Vereinbarung Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über eine bundesweite bedarfsorientierte Mindestsicherung
B-VG Bundes-Verfassungsgesetz
DWH Datawarehouse
FaB Fachbereich
FBH Familienbeihilfe
FuB Funktionsbereich
GSBG Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz
ISSO2 Fachanwendung Informationssystem Soziales 2
Kostenersatz-
vereinbarung Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über den gegenseitigen Kostenersatz in Angelegenheiten der Sozialhilfe
MSG Mindestsicherungsgesetz
MSV Mindestsicherungsverordnung
ÖIF Österreichischer Integrationsfonds
VBK.net Rechnungswesen-Software des Landes
Voranschlag – Buchhaltung – Kostenrechnung
VZB Vollzeitbeschäftigte
WG Wohngemeinschaft
ZMR Zentrales Melderegister